Möller-Meinecke: RA Möller-Meinecke
Anflugverfahren zum Flughafen Frankfurt Main
<2013-04-17>
Der VGH Kassel hat die Klagen mehrerer Kommunen im Vorder­taunus gegen die Änderung des "nörd­lichen Gegen­anflugs" wegen zu geringer Fluglärm­belastungen abgewiesen.

Mit Urteilen vom 17. April 2013 hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof (Aktenzeichen. 9 C 147/12.T und 9 C 179/12.T) die Klagen der Städte Bad Soden, Kelkheim, Schwalbach, Eschborn, Liederbach am Taunus und der Gemeinde Sulzbach gegen die Anfang des Jahres 2011 erfolgte Neufestlegung eines Anflugverfahrens zu Flughafen Frankfurt Main abgewiesen.

1. Der Fall

Diese sechs im Vordertaunus gelegenden Kommunen hatten ihre Klagen gegen das vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung durch Rechtsverordnung neu festgelegte, als nördlicher Gegenanflug bezeichnete Anflugverfahren zum Flughafen Frankfurt Main u.a. mit Lärmbeeinträchtigungen ihrer kommunalen Einrichtungen und mit künftigen Beschränkungen ihrer Bauleitplanungen begründet.

2. Das Urteil

Alle Klagen wurden abgewiesen.

  1. Stellenwert der Lärmbelange

    Zur Begründung führte der Verwaltungsgerichtshof in der mündlichen Urteilsbegründung aus, der Senat folge der bisherigen Rechtsprechung, der zufolge die An- und Abflugverfahren der sicheren und flüssigen Abwicklung des Flugverkehrs dienten, dessen Kapazität durch das in einem gesonderten Verfahren planfestgestellte Vorhaben zum Bau oder zur Änderung eines Flughafens bestimmt werde. Bei der Festlegung von An- und Abflugverfahren seien zwar auch Lärmbelange potenziell Betroffener zu beachten und in die durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung vorzunehmende Abwägung einzustellen; die Grundsätze des Planungsrechts seien auf die in erster Linie sicherheitsrechtlichen Vorschriften über die Festsetzung von Flugverfahren jedoch nicht anwendbar.

  2. Zumutbarkeitsschwelle

    Der Begriff des unzumutbaren Lärms im § 29 b Abs. 2 LuftVG deckt sich mit dem immissionsschutzrechtlichen Begriff der erheblichen Lärmbelästigung.

  3. Oberhalb der Unzumutbarkeitsschwelle

    Nach den in ständiger Rechtsprechung dazu ausformulierten Grundsätzen sei sowohl der Umfang der anzustellenden Ermittlungen von betroffenen Belangen als auch die sachliche Rechtfertigung einer solchen Festsetzung oder Änderung von An- und Abflugverfahren davon abhängig, ob die drohende Lärmbelastung die durch das Fluglärmschutzgesetz definierte Unzumutbarkeitsschwelle erreiche oder gar überschreite.

  4. Unterhalb der Unzumutbarkeitsschwelle

    Erreiche der Fluglärm auch zukünftig - im Prognosejahr - die Unzumutbarkeitsschwelle nicht, reiche ein sachlicher und vernünftiger Grund für die Änderung von Flugverfahren aus, der hier mit der Inbetriebnahme der Nordwest-Landebahn am Flughafen Frankfurt Main gegeben sei.

  5. Lärmbelastung bei den Klägerinnen

    Nach Feststellung des Gerichts erreicht der Fluglärm auch zukünftig die Unzumutbarkeitsschwelle nicht.

    Die von dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung zum sachlichen Grund für die Routenwahl angestellten Erwägungen – insbesondere zu einer sicheren Durchführung der Anflüge zum Flughafen, die auf zwei Landebahnen parallel und unabhängig voneinander durchgeführt werden sollen, wurde vom Gericht nicht beanstandet.

  6. Rechtsmittel

    Die Revision gegen die Urteile wurde nicht zugelassen. Gegen die Nichtzulassung der Revision ist die Beschwerde möglich, über die das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig zu entscheiden hätte.

3. Bewertung

Bei der Festlegung von Flugrouten auf der Grundlage des § 27 a Abs. 2 LuftVO hat das Luftfahrt-Bundesamt eine Abwägungsentscheidung zu treffen, bei der auch das Interesse Einzelner, vor Lärmeinwirkungen bewahrt zu bleiben, als Abwägungsposten eine Rolle spielen kann. Die Entscheidung ist gerichtlich überprüfbar, aber sie ist nicht an den zum Abwägungsgebot im Fachplanungsrecht entwickelten Grundsätzen zu messen (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 und vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - DVBl 2004, 382). Die folgt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus zwei Gründen. Das Luftfahrt-Bundesamt ist schon aus kompetenzrechtlichen Gründen darauf beschränkt, den vorhandenen Fluglärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können. Eine weitere Abweichung vom fachplanerischen Abwägungsgebot ergibt sich daraus, dass keine 'parzellenscharfe' Ermittlung und Bewertung der Belange der Lärmbetroffenen geboten ist, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreichend ist.

  1. Handlungsmöglichkeiten des Luftfahrtbundesamtes

    Nach § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO ist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Der systematische Zusammenhang, in den § 27 a LuftVO vor dem Hintergrund des § 32 LuftVG hineingestellt ist, lässt erkennen, dass es sich bei der Festlegung von Flugverfahren, zu deren wesentlichen Elementen auch die Bestimmung von Flugrouten gehört, nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument handelt, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient. Adressat ist der Luftfahrzeugführer. Dieser verhaltensbezogene Ansatz wird durch § 58 Abs. 1 Nr. 10 LuftVG unterstrichen, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer aufgrund des § 32 LuftVG erlassenen Rechtsverordnung zuwiderhandelt. Im Vordergrund der mit dieser Reglementierung verfolgten Zwecke stehen Sicherheitserwägungen. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden, zu denen auch das Luftfahrt-Bundesamt in seiner Eigenschaft als oberste Bundesbehörde gehört (vgl. das Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt vom 30. November 1954 - BGBl I S. 354), Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren. Die überragende Bedeutung dieses Aspekts hebt der Gesetzgeber auch an anderer Stelle ausdrücklich hervor. Nach § 27 c Abs. 1 LuftVG dient die Flugsicherung der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs. Dieser im eigentlichen Kern sicherheitsrechtliche Charakter verbietet es, die im Fachplanungsrecht zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze unbesehen auf die Festlegung von Flugverfahren zu übertragen. Hinzu kommt, dass das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen des § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit verfügt, das für eine Planungsentscheidung im materiellen Sinne typisch ist. Im Vordergrund steht nicht das Ziel, die Infrastruktur zu verbessern. Das BVerwG weist im Urteil vom 28. Juni 2000 (Az. 11 C 13.99) darauf hin, dass der Festlegung von Flugverfahren insofern ein der Planung immanentes Element fehlt, als das Luftfahrt-Bundesamt keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat. Das Lärmpotential des Flugplatzes stellt sich aus seiner Entscheidungsperspektive als unvermeidbare Folge vorausgegangener Verfahren dar, die - bei idealtypischer Betrachtung - nicht zuletzt dazu bestimmt sind, die mit dem Flughafenbetrieb verbundenen Lärmprobleme zu bewältigen (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 1, § 9 Abs. 2 LuftVG). Darüber, ob im Genehmigungs- und im Planfeststellungsverfahren dem Gesichtspunkt des Lärmschutzes in optimaler Weise Rechnung getragen worden ist, hat das Luftfahrt-Bundesamt nicht zu befinden. Über den der Bevölkerung und den betroffenen Gemeinden zumutbaren Nutzungsumfang kann es nicht mitbestimmen. Die Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen. Insoweit bestimmt die luftseitige Verkehrskapazität des jeweiligen Flughafens (Start- und Landebahnen, Rollwege, Vorfeldflächen) nach Maßgabe der luftrechtlichen Zulassungsentscheidung das Lärmpotential. Das Luftfahrt-Bundesamt ist darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften". Einen umfassenden Interessenausgleich, wie ihn das Planungsrecht fordert, kann das Luftfahrt-Bundesamt nicht gewährleisten.

  2. Lärmschutz

    Das bedeutet allerdings nicht, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Entscheidung ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen leiten lassen darf. Der Gesetzgeber bringt zum Ausdruck, dass es bei der Festlegung von Flugverfahren eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat, bei der auch anderen Belangen Rechnung zu tragen ist. Wie aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erhellt, dürfen die Luftfahrtbehörden bei der Abwehr von "Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs" nicht aus den Augen verlieren, dass Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auch "durch die Luftfahrt" drohen können. In § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG geht der Gesetzgeber noch einen Schritt weiter. Danach gehört nicht bloß die Abwehr von Gefahren "durch die Luftfahrt", sondern darüber hinaus in Anlehnung an das Immissionsschutzrecht auch die Abwehr von erheblichen Nachteilen oder Belästigungen zu den Aufgaben der Luftaufsicht. In diesem Zusammenhang spricht der Gesetzgeber als Quelle etwaiger Beeinträchtigungen ausdrücklich den "durch Luftfahrzeuge in der Umgebung von Flugplätzen" hervorgerufenen "Fluglärm" an. Freilich ermächtigt § 29 Abs. 1 LuftVG nur zu luftfahrtbehördlichen Einzelfallregelungen. Als allgemeine Vorschrift der Luftaufsicht hat er den Charakter einer Generalklausel, die eingreift, sofern nicht Spezialvorschriften eine abweichende Regelung enthalten. Als eine solche Sonderbestimmung kommt § 29 b Abs. 2 LuftVG in Betracht, der sich auch im Rahmen der rechtssatzmäßigen Festlegung von Flugverfahren nach § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO Geltung beimisst. Danach haben die Luftfahrtbehörden auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken.

  3. Soweit § 29 b Abs. 2 LuftVG auf "unzumutbare" Belastungen abstellt, ist er nicht lediglich auf die Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder die Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter zugeschnitten. Zwar besteht eine Pflicht aller staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen, und insbesondere Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen abzuwehren, durch die der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird (BVerwG, Urteile vom 23. Mai 1991 - BVerwG 7 C 19.90 - BVerwGE 88, 210 und vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350; vgl. auch Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1). Das Luftfahrt-Bundesamt würde diese Pflicht verletzen, wenn es an der Herstellung oder Fortsetzung solcher rechtswidrigen Eingriffe mitwirken würde. Es hat verfassungsmäßige Zustände zu gewährleisten und darf sich nicht damit begnügen, auf dieses Ziel bloß hinzuwirken. § 29 b Abs. 2 LuftVG setzt jedoch im Interesse des Lärmschutzes unterhalb der durch das Verfassungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze an.

  4. Relevanz der Schwelle der Unzumutbarer Fluglärm

    Diese Feststellung rechtfertigt indes nicht die Schlussfolgerung, dass die Lärmschutzbelange bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze bei der Festlegung von Flugverfahren keine andere Rolle spielen als in der Fachplanung. Wenn der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG von "unzumutbarem" Fluglärm spricht, dann liegt die Annahme fern, dass er mit diesem Attribut sämtliche Lärmeinwirkungen bezeichnet, die bei der Planfeststellung als Abwägungsposten zu Buche schlagen. Als unzumutbar qualifiziert er ersichtlich den Fluglärm, den er auch im luftrechtlichen Zulassungsrecht und im sonstigen Luftrecht als unzumutbar bewertet.

    § 29 b Abs. 2 LuftVG liegt nicht das Verständnis zugrunde, dass die Luftfahrtbehörden verpflichtet sind, darauf hinzuwirken, dass vermeidbarer Lärm unterbleibt. Nicht jeder Lärm, der vermeidbar ist, lässt darauf schließen, dass er unzumutbar ist.

  5. Unzumutbarkeit

    Als unzumutbar stuft der Gesetzgeber nur Lärmeinwirkungen ein, die durch das Qualifikationsmerkmal der Erheblichkeit die Schädlichkeitsgrenze überschreiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 1983 - BVerwG 7 C 44.81 - BVerwGE 68, 62; vom 29. April 1988 - BVerwG 7 C 33.87 - BVerwGE 79, 254 und vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 77.87 - BVerwGE 81, 197). Die einfachgesetzliche Grenzlinie der "Unzumutbarkeit" ist in § 29 b Abs. 2 LuftVG nicht anders zu ziehen als im Anwendungsbereich des § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG und im luftverkehrsrechtlichen Planungsrecht. Unterschiedlich geregelt sind lediglich die Rechtsfolgen.

    Für eine Flugroute, die mit unzumutbarem Fluglärm verbunden ist, darf sich das Luftfahrt-Bundesamt nur entscheiden, wenn überwiegende Gründe zur sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dies gebieten. Eine Flugroute, durch die Lärmbelästigungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle hervorgerufen werden, ist zulässig, wenn sich für sie sachlich einleuchtende Gründe anführen lassen.

    Ist das Luftfahrt-Bundesamt mithin nicht daran gehindert, sich in dem Zielkonflikt zwischen Luftsicherheit und Lärmschutz für eine mit unzumutbaren Folgen verbundene Lösung zu entscheiden, so unterliegt es nach der Konzeption des Gesetzgebers doch einem besonderen Rechtfertigungszwang. Den Nachweis, dass schonendere Mittel nicht in Betracht kommen, kann es nur dann führen, wenn ihm überwiegende Gründe der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs zur Seite stehen. Auch in der Kollision mit gewichtigen Lärmschutzinteressen haben sicherheitsrelevante Erwägungen Vorrang. Der Schutz vor unzumutbarem Fluglärm ist von hoher Bedeutung, er darf aber nach der Wertung des Gesetzgebers nicht auf Kosten der Luftsicherheit gehen.

  6. Einzelfall

    Das Gericht hat hier festgestellt, dass die Schwelle der Unzumutbarkeit durch Fluglärm im Fall aller sechs klagenden Kommunen nicht überschritten ist. Daher ist die Klageabweisung konsequent.

  7. Weitere Klagen

    Bei gleichen Senat sind weitere Klagen – u.a. des Main-Kinzig-Kreises - gegen die Absenkung der Flughöhe anhängig. Durch diese Maßnahme wird aus der Bewertung der Kläger die Schwelle der Unzumutbarkeit durch Fluglärm überschritten. Das Gericht wird sich daher in diesen weiteren Verfahren mit der Relevanz des Lärmschutzes auseinandersetzen müssen.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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Fluglärm Luftverkehrsrecht Hessischer Verwaltungsgerichtshof (VGH)

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