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Abfallverwertung oder Abfallbeseitigung? .
1. Prüfungsauftrag

Die Abgrenzung zwischen Abfallverwertung und Abfallbeseitigung bestimmt sich bei der Bewertung von Müllverbrennungsanlagen nach § 4 Abs. 4 KrW-/AbfG. Danach beinhaltet die energetische Verwertung den Einsatz von Abfällen als Ersatzbrennstoff. Unberührt vom Vorrang der energetischen Verwertung bleibt die thermische Behandlung von Abfällen. Für die rechtliche Abgrenzung ist auf den Hauptzweck der Maßnahme abzustellen. Ausgehend vom einzelnen Abfall, ohne Vermischung mit anderen Stoffen, bestimmen Art und Ausmaß seiner Verunreinigungen sowie die durch seine Behandlung anfallenden weiteren Abfälle und entstehenden Emissionen, ob der Hauptzweck auf die energetische Verwertung oder die thermische Behandlung sowie Beseitigung gerichtet ist.

2. Europarechtskonforme Auslegung der Hauptzweckklausel

Auf Grund der Vorgaben der Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle vom 05.04.2006 muss die Auslegung und Anwendung der sog. Hauptzweckklausel nach § 4 Abs. 4 KrW-/AbfG europarechtskonform vorgenommen werden. In seinen Entscheidungen vom 13. 02. 2003 zum EG-Abfallverbringungsrecht hat der Europäische Gerichtshof ausdrücklich erklärt, dass der Verwertungsbegriff des Abfallverbringungsrechts und derjenige der Richtlinie 75/442/EWG übereinstimmen (EuGH, Urt. v. 13. Februar 2003 - Rs. C-228/00 sowie Urteil vom selben Tag in der Rs. C-458/00). Zur Begründung hat der Gerichtshof auf Art. 3 Abs. 1 lit. b RL 75/442/EWG und auf die vierte Begründungserwägung der Richtlinie hingewiesen. Die Entscheidungen des Gerichtshofs vom 13.02.2003 zwingen zu einer gemeinschaftsrechtskonformen Handhabung der Abgrenzungsbestimmungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zur Abfallverwertung und Abfallbeseitigung.

Es kann dahinstehen, ob § 4 Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG - insbesondere wegen des Merkmals "Verunreinigungen" - einer europarechtskonformen Auslegung zugänglich ist oder ob die in der Vorschrift genannten Indikatoren zur Bestimmung des Hauptzwecks einer Abfallentsorgungsmaßnahme mit EG-Recht unvereinbar sind und der Anwendungsvorrang des EG-Rechts gegenüber dem innerstaatlichen Recht zur Nichtanwendung des § 4 Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG führt. Die Rechtswirkungen sind im Ergebnis die gleichen. Jedenfalls steht nach geltendem innerstaatlichen Recht die Hauptzweckklausel des § 4 Abs. 4 Satz 2 KrW-/AbfG zur Verfügung, um nach den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs eine gemeinschaftsrechtskonforme Abgrenzung zwischen energetischer Verwertung und thermischer Behandlung sowie Beseitigung eines Abfalls vornehmen zu können.

3. Ersatz anderer Materialien als sinnvoller Zweck

Nach den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs ist für das Vorliegen einer Abfallverwertungsmaßnahme zunächst entscheidend, dass es ihr Hauptzweck ist, die Abfälle für einen sinnvollen Zweck einzusetzen, d. h. andere Materialien zu ersetzen, die sonst für diesen Zweck hätten eingesetzt werden müssen, und dadurch natürliche Rohstoffquellen zu erhalten (EuGH, aaO, Rs. C-228/00 Tz. 45, sowie Rs. C-458/00 Tz. 36). Dies stellt für die energetische Verwertung eine notwendige (aber noch nicht hinreichende) Voraussetzung dar (dazu a). Hinzukommen muss, dass der Hauptzweck der Abfallverbrennung in der Abfallentsorgungsanlage nach deren Widmungszweck als Verwertungsvorgang eingestuft werden kann (dazu c).

  • Drei abschließende weitere Voraussetzungen

    Nach den Vorgaben des EG-Rechts ist eine Abfallverbrennung als Verwertungsvorgang einzustufen, wenn die Abfälle hauptsächlich als Brennstoff oder anderes Mittel der Energieerzeugung verwendet werden. Dazu hat der Gerichtshof (EuGH, aaO, Rs. C-228/00, sowie Rs. C-458/00) einen abschließenden Katalog von Kriterien aufgestellt:

    1. Die Hauptverwendung als Brennstoff setzt voraus, dass die Abfallverbrennung im Wesentlichen dazu dient, die Abfälle im Wege der Umwandlung chemisch gebundener Energie in Wärme oder elektrischen Strom zur Energieerzeugung einzusetzen, die Energieerzeugung also Hauptzweck der Maßnahme ist.

    2. Von einer Verwendung als Mittel der Energieerzeugung ist auszugehen, wenn thermische Energie erzeugt wird, also mehr Energie entsteht, als der Verbrennungsvorgang verbraucht, und der gewonnene Energieüberschuss tatsächlich genutzt wird, sei es unmittelbar in Form von Verbrennungswärme oder nach Umwandlung in Form von Elektrizität. Nur bei Nutzung zumindest eines Teils der gewonnenen Energie ersetzt die Verwendung des Abfalls als Brennstoff einen Primärenergieträger und dient daher der Ressourcenschonung; andernfalls findet ein schlichter Verbrennungsvorgang statt, der keine Abfallverwertung im Rechtssinne darstellt.

    3. Der Abfall muss schließlich hauptsächlich als Brennstoff oder anderes Mittel der Energieerzeugung eingesetzt werden; das ist dann der Fall ist, wenn der größere Teil des Abfalls bei dem Verbrennungsvorgang verbraucht und der größere Teil der freigesetzten Energie zurückgewonnen und genutzt wird (EuGH, Urt. v. 03.04.2003 - Rs. C-116/01 sowie EuGH, Urt. v. 14.10.2004 - Rs. C-113/02).

  • Heizwert, Schadstoffgehalt und Vermischung

    Die Heranziehung weiterer Kriterien zur Abgrenzung der Abfallverwertung von der Abfallbeseitigung ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Begrifflichkeiten des EG-Abfallrechts auch bei der innerstaatlichen Abfallverbringung unzulässig. Insbesondere auf den Heizwert von Abfällen, den Schadstoffgehalt verbrannter Abfälle oder die Vermischung von Abfällen darf nicht abgestellt werden (EuGH, aaO, Rs. C-228/00 Tz. 47; EuGH, aaO, Rs. C-116/01 Tz. 52; EuGH, aaO, Rs. C-113/02 Tz. 32). Nach den Vorgaben des Gerichtshofs bedarf es zur Konkretisierung der Hauptzweckklausel einer Beurteilung des Entsorgungsverfahrens; die in der Praxis deutscher Verwaltungsbehörden früher übliche Abgrenzung zwischen Abfallverwertung und Abfallbeseitigung nach abfallspezifischen Kriterien (Heizwert, Schadstoffgehalt) muss durch die Anwendung verfahrensbezogener Kriterien abgelöst werden.

  • Widmungszweck

    Im Verfahren der Rs. C-458/00 hat der Europäische Gerichtshof am Beispiel der Verbrennung von Hausmüll die verfahrensbezogenen Kriterien der Abgrenzung zwischen Abfallverwertung und Abfallbeseitigung um das Kriterium des Widmungszwecks einer Anlage ergänzt. Trotz der hiergegen formulierten rechtsdogmatischen Kritik aus der Literatur sieht sich die deutsche obergerichtliche Rechtsprechung an die Vorgaben des Gerichtshofs gebunden.

    Die entgegenstehende Eilentscheidung (§ 80 Abs. 5 VwGO) des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18.01.2006 (ZUR 2006, 268) ist vereinzelt geblieben, in der diese Voraussetzung unberücksichtigt bleibt.

4. MVA meist Abfallbeseitigungsanlage

Müllverbrennungsanlagen sind von ihrer (ursprünglichen) Zweckbestimmung her Abfallbeseitigungsanlagen. Insoweit hat der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt: "Der Hauptzweck der Verbringung von Abfällen zwecks Verbrennung in einer Abfallbeseitigungsanlage besteht nämlich nicht in der Verwertung der Abfälle, selbst wenn die Wärme, die bei der Verbrennung erzeugt wird, ganz oder teilweise zurückgewonnen wird . Wenn die Rückgewinnung der durch die Verbrennung erzeugten Wärme jedoch nur einen Nebeneffekt einer Maßnahme darstellt, deren Hauptzweck die Abfallbeseitigung ist, steht sie der Einstufung dieser Maßnahme als Beseitigungsmaßnahme nicht entgegen" (EuGH, aaO, Rs. C-458/00).

5. Hauptzweck Wärmegewinnung oder Energieerzeugung?

Diese Vorgaben sind bei der europarechtskonformen Auslegung und Anwendung des § 4 Abs. 4 Satz 2 KrW-/AbfG zu beachten. Danach gilt auch für die Ermittlung der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG: Besteht der Hauptzweck der Abfallverbrennung nicht in der Wärmegewinnung bzw. Energieerzeugung, stellt die Rückgewinnung der durch die Verbrennung erzeugten Wärme (bzw. Energie) lediglich einen Nebeneffekt dar. Gegenteilige Anhaltspunkte können nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs dann bestehen, wenn die fraglichen Abfälle für eine Anlage bestimmt sind, deren Betrieb ohne die Versorgung mit Abfällen unter Verwendung einer Primärenergiequelle hätte fortgesetzt werden müssen; ähnliches gilt, wenn der Anlagenbetreiber den Erzeuger oder Besitzer dieser Abfälle für deren Lieferung hätte bezahlen müssen (EuGH, aaO, Rs. C-458/00).

6. Ersatz anderer Brennstoffe

Unter welchen Voraussetzungen der Hauptzweck einer Abfallentsorgungsmaßnahme in der Energieerzeugung besteht, hat der Gerichtshof weiter präzisiert. "Entscheidend" sei, dass die der Verbrennung zugeführten Abfälle für einen sinnvollen Zweck eingesetzt würden, also andere Materialien ersetzten, die sonst für diesen Zweck hätten eingesetzt werden müssen; maßgeblich sei die Erhaltung natürlicher Rohstoffquellen, d. h. der Ersatz einer Primärenergiequelle durch die Abfallverbrennung. Verlangt ist danach die vollständige Substituierbarkeit zwischen Primärenergiequelle und Abfall; demnach muss bei mangelnder Versorgung mit Abfällen dieselbe Anlage nach ihrem Zweck mit einer Primärenergiequelle weiterbetrieben werden (OVG Saarland, Urt. v. 22. 08. 2003 - 3 R 1/03 -).

7. Beispielsfälle
  • Belgische Zementwerke

    In dem vom OVG Saarland entschiedenen Fall "Belgische Zementwerke" traf dies zu; bei einer Unterversorgung mit Abfällen musste der Anlagenzweck, d. h. die Zementproduktion, mit einem anderen Brennstoff aufrechterhalten werden.

  • Hausmüllverbrennungsanlage Straßburg

    Bei der Hausmüllverbrennungsanlage Straßburg traf dies hingegen nicht zu; stehen keine Abfälle mehr zur Verfügung, wird die MVA nach ihrem Anlagenzweck nicht etwa unter Einsatz von Primärenergiequellen weiter betrieben.

    Dies entspricht auch der Auffassung der EU-Kommission. In ihrer Mitteilung an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zur "Weiterentwicklung der nachhaltigen Ressourcennutzung: Eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling" stellt die Kommission fest, dass "städtische Verbrennungsanlagen" nach Europäischem Recht als Beseitigungsanlagen einzustufen seien (KOM [2005] 666 endg., S. 16). Nach geltendem Recht liegt Abfallverwertung noch nicht vor, wenn die von einer MVA produzierte Wärme oder Energie den Einsatz von Ressourcen in anderen Kraftwerken überflüssig macht.

    Deutsche Gerichte haben auf Grund der Vorgaben des Europarechts nicht darüber zu befinden, ob dies sachlich eine zu enge Bestimmung des Begriffs "Verwertung" ist. Die deutschen Gerichte haben aber zur Kenntnis zu nehmen und zu beachten, dass es eines rechtspolitischen Aktes bedürfte, um zu einem erweiterten "Verwertungs"begriff zu gelangen; dem wollte die EU-Kommission mit Art. 5 ihres Vorschlags für eine "Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle" Rechnung tragen. Danach sollte "Abfallverwertung" auch dann vorliegen, wenn die Ersetzung von Ressourcen nicht nur innerhalb einer bestimmten Anlage, sondern auch außerhalb der Anlage "innerhalb der Wirtschaft als Ganzem" (so KOM [2005] 666 endg. S. 15) erfolgt.

    Der Kommissionsvorschlag ist jedoch nicht geltendes Recht geworden. Art. 3 Abs. 1 lit. b) RL 2006/12/EG ist identisch mit Art. 3 Abs. 1 lit. b) RL 75/442/EWG; dasselbe gilt für die Bestimmung des Verwertungsverfahrens nach R 1 im Anhang II B der Richtlinien. Der Änderungsvorschlag der EU-Kommission zum Verwertungsverfahren R 1 (KOM [2005] 667 endg., S. 34) hat gerade nicht Eingang in Anhang II B der RL 2006/12/EG gefunden.

  • Anwendung auf andere Müllverbrennungsanlagen

    Um von einer Abfallverwertung sprechen zu können, muß der Betrieb der Anlage der MVA bei nicht ausreichender Versorgung mit Abfällen jedenfalls durch den Einsatz von Primärenergiequellen oder durch den Ankauf von Abfall fortgesetzt werden, um z. B. bestehende vertragliche Energielieferpflichten erfüllen zu können.

    Dabei handelt es sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allerdings nur um einen "Anhaltspunkt" für die Bejahung der Abfallverwertung. Folglich müssen auch andere "Anhaltspunkte" für die Abgrenzung zwischen Abfallverwertung und Abfallbeseitigung Berücksichtigung finden. Wird der Abfall nämlich nur verbrannt, damit er entsorgt ist, liegt der Hauptzweck der Abfallverbrennung im Rechtssinne in der schadlosen Beseitigung des Abfalls, während die Rückgewinnung der durch die Verbrennung erzeugten Wärme nur einen - legitimen und für den Anlagenbetreiber willkommenen - Nebeneffekt der Maßnahme darstellt.

  • Umsatzerlös für Fernwärme

    Ein wichtiger, den Anlagenzweck zum Ausdruck bringender Indikator zur Feststellung des "Haupt"zwecks der Entsorgungsmaßnahme ist der prozentuale Anteil sowohl des Umsatzerlöses als auch des Gewinns, den die betreffende MVA an ihrem Gesamtumsatz bzw. Gesamtgewinn z. B. durch die Lieferung von Fernwärme erzielt. Denn daran lässt sich erkennen, ob die MVA ihren Umsatz bzw. Gewinn hauptsächlich durch die Abfallverbrennung als solche, d. h. durch den möglichst hohen Durchsatz an Abfall, oder durch die Fernwärmelieferung erzielt. Die Betrachtung nach dem Schwerpunkt führt zu einer klaren Bestimmung des Zwecks der Anlage und der Entsorgungsmaßnahme. Denn nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kann ein und dieselbe Handlung nicht gleichzeitig als Verwertung und als Beseitigung eingestuft werden; jeder Vorgang der Abfallbehandlung muss vielmehr rechtlich entweder als Verwertung oder als Beseitigung qualifiziert werden.

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