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Europäischer Naturschutz als Bremse für Verkehrsplanungen .
Urteil des EuGH bez. Richtlinie 92/43/EWG - Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen

RECHT UND GESETZ

EuGH klärt grundsätzlich:

Wann beeinträchtigt ein Projekt ein für den europäischen Naturschutzverbund wichtiges Schutzgebiet („FFH-Gebiet" „EU-Vogelschutzgebiet") erheblich?

Wann ist es mit dem Erhaltungsziel vereinbar?

Wann können Nachteile für das Schutzgebiet ausgeschlossen werden?

Binden diese europäischen Regeln schon heute die deutschen Behörden und Gerichte?

 

von Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

Die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofes hat im Herzmuschel-Urteil vom 7. September 2004 die Anforderungen an eine Prüfung der Verträglichkeit einer Planung oder eines Projektes mit der Richtlinie 92/43/EWG des Rates der EG vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206, S. 7, im Folgenden: Habitatrichtlinie) konkretisiert:

1. Auch ein Projekt wie die mechanische Herzmuschelfischerei, die seit vielen Jahren ausgeübt wird, für die jedoch jedes Jahr eine Lizenz für einen begrenzten Zeitraum erteilt wird, wobei jedes Mal aufs Neue beurteilt wird, ob und, wenn ja, in welchem Gebiet diese Tätigkeit ausgeübt werden darf, fällt unter den Begriff „Plan" oder „Projekt" im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen.

2. Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie 92/43 führt ein Verfahren ein, das mit Hilfe einer vorherigen Prüfung gewährleisten soll, dass Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des betreffenden Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die dieses jedoch erheblich beeinträchtigen könnten, nur genehmigt werden, soweit sie dieses Gebiet als solches nicht beeinträchtigen.

3. Dagegen legt Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 92/43 eine allgemeine Schutzpflicht fest, die darin besteht, Verschlechterungen und Störungen zu vermeiden, die sich im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie erheblich auswirken könnten; er kann nicht gleichzeitig mit Artikel 6 Absatz 3 angewandt werden.

4. Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Richtlinie 92/43 ist so auszulegen, dass Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, einer Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen zu unterziehen sind, wenn sich nicht anhand objektiver Umstände ausschließen lässt, dass sie dieses Gebiet einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten. Die Auslösung des Mechanismus des Umweltschutzes in Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie setzt nicht die Gewissheit voraus, dass die Pläne oder Projekte das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen, sondern ergibt sich aus der bloßen Wahrscheinlichkeit, dass der Plan oder das Projekt solche Auswirkungen hat.

5. Nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Richtlinie 92/43 steht dann fest, dass Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung eines Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, dieses Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, wenn sie drohen, die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele zu gefährden. Die Beurteilung dieser Gefahr ist namentlich im Licht der besonderen Merkmale und Umweltbedingungen des von solchen Plänen oder Projekten betroffenen Gebietes vorzunehmen.

6. Nach Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie 92/43 bedeutet eine Prüfung der Pläne und Projekte auf Verträglichkeit für das betreffende Gebiet, dass vor deren Genehmigung unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse sämtliche Gesichtspunkte der Pläne oder Projekte zu ermitteln sind, die für sich oder in Verbindung mit anderen Plänen oder Projekten die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele beeinträchtigen können. Die zuständigen Behörden dürfen unter Berücksichtigung der Prüfung eines Planes oder Projektes (hier der mechanischen Herzmuschelfischerei) auf Verträglichkeit mit den für das betreffende Gebiet festgelegten Erhaltungszielen diese Tätigkeit nur dann genehmigen, wenn sie Gewissheit darüber erlangt haben, dass sie sich nicht nachteilig auf dieses Gebiet als solches auswirkt. Dies ist dann der Fall, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass es keine solchen Auswirkungen gibt.

7. Ein nationales Gericht kann bei der Untersuchung der Rechtmäßigkeit der Genehmigung eines Planes oder eines Projektes im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie 92/43 prüfen, ob die durch diese Bestimmung gezogenen Grenzen für den Ermessensspielraum der zuständigen nationalen Behörden eingehalten worden sind, auch wenn diese Richtlinie trotz Ablaufs der hierfür gesetzten Frist nicht in das nationale Recht des betreffenden Mitgliedstaats umgesetzt worden ist.

 

Kommentar:

Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie verpflichtet in Verbindung mit Artikel 7 die Mitgliedstaaten, die geeigneten Maßnahmen zu treffen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der Lebensräume und erhebliche Störungen von Arten, für die diese Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden.
Nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie stimmen die Behörden Plänen oder Projekten, die das Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, nur zu, wenn sie mittels Prüfung der Verträglichkeit des betreffenden Planes oder Projektes für das Gebiet festgestellt haben, dass dieses als solches nicht beeinträchtigt wird. Diese Bestimmung führt somit ein Verfahren ein, das mit Hilfe einer vorherigen Prüfung gewährleisten soll, dass Pläne oder Projekte, die ein Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, nur genehmigt werden, soweit sie dieses Gebiet als solches nicht beeinträchtigen. Ist ein Plan oder ein Projekt nach dem Verfahren des Artikels 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie genehmigt worden, so wird damit die Abwehr des Einflusses dieses Planes oder Projektes auf das betreffende Schutzgebietdurch die allgemeinen Schutznorm des Artikel 6 Absatz 2 überflüssig. Denn die nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie erteilte Genehmigung eines Planes oder Projektes setzt notwendigerweise voraus, dass der Plan oder das Projekt das betreffende Gebiet als solches nicht beeinträchtigt und daher auch nicht geeignet ist, erhebliche Verschlechterungen oder Störungen im Sinne von Artikel 6 Absatz 2 hervorzurufen. Allerdings kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich ein solcher Plan oder ein solches Projekt später – auch wenn kein von den zuständigen nationalen Behörden zu vertretender Fehler vorliegt – als geeignet erweist, solche Verschlechterungen oder Störungen hervorzurufen. Unter diesen Umständen erlaubt es Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie, dem wesentlichen Ziel der Erhaltung und des Schutzes der Qualität der Umwelt einschließlich des Schutzes der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen im Sinne der ersten Begründungserwägung der Richtlinie zu entsprechen.

Nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie erfordern Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Somit hängt das Erfordernis der Prüfung von Plänen oder Projekten auf ihre Verträglichkeit von der Voraussetzung ab, dass sie das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten. Daher setzt die Auslösung des Mechanismus des Umweltschutzes in Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie, wie im Übrigen aus dem Leitfaden der Kommission „Natura 2000 – Gebietsmanagement – Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitatrichtlinie 92/43/EWG" hervorgeht, nicht die Gewissheit voraus, dass die Pläne oder Projekte das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen, sondern ergibt sich aus der bloßen Wahrscheinlichkeit, dass der Plan oder das Projekt solche Auswirkungen hat.
Zu Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 85/337, der, im Wesentlichen mit Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie übereinstimmend, lautet, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … die erforderlichen Maßnahmen [treffen], damit vor der Erteilung der Genehmigung die Projekte, bei denen … mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden", hat der Europäische Gerichtshof ausgeführt, dass dies solche Projekte sind, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können (in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2004 in der Rechtssache C-117/02, Kommission/Portugal, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 85). Somit macht Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie das Erfordernis einer Prüfung von Plänen oder Projekten auf ihre Verträglichkeit von der Voraussetzung abhängig, dass die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr besteht, dass sie das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen.

Unter Berücksichtigung insbesondere des Vorsorgegrundsatzes, der eine der Grundlagen der Politik eines hohen Schutzniveaus ist, die die Gemeinschaft im Bereich der Umwelt gemäß Artikel 174 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG verfolgt, und in dessen Licht die Habitatrichtlinie nach Feststellung des EuGH auszulegen ist, liegt eine solche Gefahr dann vor, „wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass der betreffende Plan oder das betreffende Projekt das fragliche Gebiet erheblich beeinträchtigt" (vgl. entsprechend Urteil vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-180/96, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1998, I-2265, Randnrn. 50, 105 und 107). Eine solche Auslegung der Voraussetzung, von der die Prüfung der Verträglichkeit eines Planes oder Projektes für ein bestimmtes Gebiet abhängig ist, und die bedeutet, dass bei Zweifeln in Bezug auf das Fehlen erheblicher Auswirkungen eine solche Prüfung vorzunehmen ist, erlaubt es, wirksam zu vermeiden, dass Pläne oder Projekte genehmigt werden, die das betreffende Gebiet als solches beeinträchtigen, und trägt auf diese Weise dazu bei, gemäß der dritten Begründungserwägung und Artikel 2 Absatz 1 der Habitatrichtlinie deren Hauptziel zu verwirklichen, die Erhaltung der biologischen Vielfalt durch den Schutz der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen zu schützen.

Wie sich aus Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie in Verbindung mit deren zehnter Begründungserwägung ergibt, ist die Erheblichkeit der Auswirkung von Plänen oder Projekten, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung eines Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, im Hinblick auf die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele zu prüfen. Drohen solche Pläne oder Projekte, obwohl sie sich auf das Gebiet auswirken, die für dieses festgelegten Erhaltungsziele nicht zu beeinträchtigen, so sind sie nicht geeignet, das in Rede stehende Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Drohen umgekehrt solche Pläne oder Projekte, die für das betreffende Gebiet festgelegten Erhaltungsziele zu gefährden, so steht dadurch nach Feststellung des EuGH fest, „dass sie dieses Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten". Im Rahmen der vorausschauenden Beurteilung der mit diesen Plänen oder Projekten verbundenen Wirkungen ist deren Erheblichkeit namentlich im Licht der besonderen Merkmale und Umweltbedingungen des von diesen Plänen oder Projekten betroffenen Gebietes zu beurteilen.

Die Habitatrichtlinie legt zum Begriff „Prüfung auf Verträglichkeit" im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 keine besondere Methode für die Durchführung einer solchen Prüfung fest. Doch hat nach dem Wortlaut dieser Bestimmung eine Prüfung der Verträglichkeit der Pläne oder Projekte für das Gebiet deren Genehmigung vorauszugehen und die Gesamtwirkungen aus der Kombination dieser Pläne oder Projekte mit anderen Plänen oder Projekten im Hinblick auf die für das betreffende Gebiet festgelegten Erhaltungsziele zu berücksichtigen. Eine solche Prüfung setzt nach der Klärung durch den EuGH somit voraus, „dass unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse sämtliche Gesichtspunkte des Planes oder des Projektes zu ermitteln sind, die für sich oder in Verbindung mit anderen Plänen oder Projekten diese Ziele beeinträchtigen könnten." Diese Ziele können, wie sich aus den Artikeln 3 und 4 der Habitatrichtlinie und insbesondere deren Artikel 4 Absatz 4 ergibt, nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II und für die Kohärenz des Netzes Natura 2000 sowie danach festgelegt werden, inwieweit diese Gebiete von Schädigung oder Zerstörung bedroht sind.

Eine Tätigkeit wie die mechanische Herzmuschelfischerei kann unter Berücksichtigung des Ergebnisses seiner Prüfung auf Verträglichkeit mit dem betreffenden Gebiet nur dann genehmigt werden, wenn die zuständige nationale Behörde festgestellt hat, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird. Die Genehmigung des in Rede stehenden Planes oder Projektes kann nur unter der Voraussetzung erteilt werden, dass die zuständigen nationalen Behörden Gewissheit darüber erlangt haben, dass sich der Plan oder das Projekt nicht nachteilig auf das betreffende Gebiet als solches auswirkt. Daher muss die zuständige Behörde die Genehmigung des Planes oder des Projektes versagen, wenn Unsicherheit darüber besteht, dass keine nachteiligen Auswirkungen auf das Gebiet als solches auftreten. In diesem Zusammenhang stellt der EuGH fest, „dass das in Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie vorgesehene Kriterium für die Genehmigung den Vorsorgegrundsatz einschließt (vgl. Urteil vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-157/96, National Farmers’ Union u. a., Slg. 1998, I-2211, Randnr. 63) und es erlaubt, wirksame Beeinträchtigungen der Schutzgebiete als solcher durch Pläne oder Projekte zu verhüten. Ein weniger strenges Genehmigungskriterium als das in Rede stehende könnte die Verwirklichung des Zieles des Schutzes der Gebiete, dem diese Bestimmung dient, nicht ebenso wirksam gewährleisten." Daher können nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie die zuständigen nationalen Behörden unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Prüfung der mechanischen Herzmuschelfischerei auf Verträglichkeit mit den für das betreffende Gebiet festgelegten Erhaltungszielen eine solche Tätigkeit nur dann genehmigen, wenn sie Gewissheit darüber erlangt haben, dass sie sich nicht nachteilig auf dieses Gebiet als solches auswirkt. Dies ist nach Meinung des EuGH nur dann der Fall, „wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass es keine solchen Auswirkungen gibt" (vgl. entsprechend Urteil vom 9. September 2003 in der Rechtssache C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia u. a., noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 106 und 113). Andernfalls könnte die mechanische Herzmuschelfischerei gegebenenfalls nach Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie genehmigt werden, wenn die dort festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind.

Die Pflicht eines Mitgliedstaats, alle zur Erreichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Zieles erforderlichen Maßnahmen zu treffen, ist eine durch Artikel 249 Absatz 3 EG und durch die Richtlinie selbst auferlegte zwingende Pflicht. Diese Pflicht, alle allgemeinen oder besonderen Maßnahmen zu treffen, obliegt nach der Feststellung des EuGH „allen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten einschließlich der Gerichte im Rahmen ihrer Zuständigkeiten" (vgl. Urteil vom 24. Oktober 1996 in der Rechtssache C-72/95, Kraaijeveld u. a., Slg. 1996, I-5403, Randnr. 55).
Was das Recht eines Einzelnen, sich auf eine Richtlinie zu berufen, und des nationalen Gerichts, sie zu berücksichtigen, angeht, wäre es nach der Erkenntnis des EuGH mit der den Richtlinien durch Artikel 249 EG zuerkannten verbindlichen Wirkung unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass sich betroffene Personen auf die durch eine Richtlinie auferlegte Verpflichtung berufen können: „Insbesondere in den Fällen, in denen die Gemeinschaftsbehörden die Mitgliedstaaten durch eine Richtlinie zu einem bestimmten Verhalten verpflichten, würde die praktische Wirksamkeit einer solchen Maßnahme abgeschwächt, wenn die Bürger sich vor Gericht hierauf nicht berufen und die nationalen Gerichte sie nicht als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen könnten, um zu prüfen, ob der nationale Gesetzgeber im Rahmen der ihm vorbehaltenen Befugnis, Form und Mittel für die Umsetzung der Richtlinie zu wählen, innerhalb des in der Richtlinie vorgesehenen Ermessensspielraums geblieben ist" (Urteil Kraaijeveld u. a. Randnr. 56). Das Gleiche gilt, wenn es um die Prüfung der Frage geht, ob sich die nationale Behörde, die die angefochtene Maßnahme erlassen hat, bei fehlender Umsetzung der einschlägigen Bestimmung der betreffenden Richtlinie in das nationale Recht „in den Grenzen des durch diese Bestimmung eingeräumten Ermessensspielraums gehalten hat".
Was insbesondere die durch Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie gezogenen Grenzen des Ermessensspielraums angeht, so geht aus dieser Bestimmung hervor, dass die zuständigen nationalen Behörden unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Prüfung des Projektes auf Verträglichkeit mit den für das betreffende Gebiet festgelegten Erhaltungszielen diese Tätigkeit nur unter der Voraussetzung genehmigen dürfen, dass sie Gewissheit darüber erlangt haben, dass sie sich nicht nachteilig auf dieses Gebiet als solches auswirkt. Eine solche Gewissheit liegt nach der Bewertung des EuGH dann vor, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass es keine solchen Auswirkungen gibt. Eine solche Voraussetzung wäre daher dann nicht erfüllt, wenn die nationalen Behörden diese Tätigkeit bei bestehender Unsicherheit über das Fehlen nachteiliger Auswirkungen auf das betreffende Gebiet genehmigt hätten. Daher kann das nationale Gericht Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie bei der Prüfung der Frage berücksichtigen, ob sich die nationale Behörde, die einen Plan oder ein Projekt genehmigt hat, in den von der in Rede stehenden Entscheidung gezogenen Grenzen gehalten hat.
Mit seinen präzisen Definitionen eröffnet der EuGH einen wirksameren Schutz von FFH-Gebieten gegen beeinträchtigende Projekte.

Anschrift des Verfassers: Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht, www.Moeller-Meinecke.de


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Im Ergebnis scheiterten Großprojekte an hausgemachten, vermeidbaren Planungsfehlern, nicht aber an einem zu großen Gewicht der Umweltbelange in der Abwägung.
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