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Erörte­rungs­termin: Wort­proto­koll nicht not­wendig - Ton­band­mit­schnitt reicht aus .
Leitsatz:

Die Erstellung eines Wortlautprotokolls durch Parlamentsstenografen über einen Erörterungstermin nach der 9. BImSchV ist nicht notwendig. Denn eine für den Auslagenersatz erforderliche Notwendigkeit im Zusammenhang mit der Amtshandlung liegt nur dann vor, wenn ansonsten nicht sichergestellt ist, dass die Amtshandlung ordnungsgemäß durchgeführt werden kann.

1. Die Fallgestaltung

Die hier beklagte Behörde führte auf Antrag der klagenden Investorin ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren zur Errichtung und zum Betrieb einer Feststoffkonditionierungsanlage für anorganische Abfälle durch. Innerhalb dieses Genehmigungsverfahrens hatten sich ca. 4.800 Einwender gegen das Vorhaben gewandt. Es fand zunächst ein Erörterungstermin statt, der jedoch abgebrochen wurde, weil die Klägerin zu bestimmten Fragen ein Gutachten einholen musste. Dann wurde ein weiterer mehrtägiger Erörterungstermin durgeführt. Die Beklagte hielt insoweit die Erstellung eines Wortlautprotokolls durch Parlamentsstenografen für erforderlich. Später erteilte die Beklagte der Klägerin einen Genehmigungsbescheid.

Danach erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin den hier teilweise streitgegenständlichen Gebührenbescheid. Darin verlangte sie neben Gebühren auch Auslagenersatz von 18.492,60 € für die Erstellung des Wortlautprotokolls durch Parlamentsstenografen.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren gegen die Festsetzung des Auslagensatzes erhob die Klägerin Klage.

2. Die Entscheidung des OVG Münster

Die Beklagte hat keinen Anspruch auf Ersatz ihrer Auslagen nach der hier allein in Betracht zu ziehenden Rechtsgrundlage des landesrechtlichen Gebührenrechts (§ 10 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW). Nach dieser Regelung hat der Gebührenschuldner neben der Gebühr nur dann die Auslagen zu ersetzen, wenn sie nicht bereits in die Gebühr einbezogen sind und im Zusammenhang mit der Amtshandlung "notwendig" werden. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Insoweit kann dahinstehen, ob die Kosten für die Erstellung eines Wortlautprotokolls über den Erörterungstermin durch Parlamentsstenografen bereits in die von der Beklagten ebenfalls erhobenen Gebühren einbezogen sind. Sie sind jedenfalls nicht notwendig gewesen.

Eine Notwendigkeit im Zusammenhang mit der Amtshandlung liegt nur dann vor, wenn ansonsten nicht sichergestellt ist, dass die Amtshandlung ordnungsgemäß durchgeführt werden kann. Für diese Auslegung spricht schon der Wortlaut der Norm. Die Verwendung des Begriffs „notwendig“ zeigt, dass die im Zusammenhang mit der Amtshandlung vom Gebührenschuldner zu ersetzenden Auslagen nicht nur sinnvoll oder wünschenswert sein müssen, sondern eine Unabweisbarkeit mit Blick auf die Amtshandlung bestehen muss.

Unabweisbar in diesem Sinn können Auslagen nur dann sein, wenn sie mit Blick auf zwingende gesetzliche Vorgaben oder jedenfalls aufgrund einer ermessensfehlerfreien Verfahrensgestaltung angefallen sind. Ob Letzteres bereits hinreichende oder nur notwendige Bedingung für den Auslagenersatz ist, kann in der hier streitgegenständlichen Konstellation offen bleiben, weil die Verfahrensgestaltung durch die Beklagte ermessensfehlerhaft war.

Die Notwendigkeit zur Erstellung eines Wortlautprotokolls durch Parlamentsstenografen ergibt sich vorliegend weder aus besonderen Rechtsvorschriften für die Form des Verfahrens noch hat die Beklagte eine ermessensfehlerfreie Verfahrensgestaltung gewählt.

Die Notwendigkeit folgt zunächst nicht aus der hier grundsätzlich einschlägigen 9. BImSchV. Die Verordnung enthält spezielle verfahrensrechtliche Vorschriften u.a. zur Durchführung eines Erörterungstermins und regelt in § 19 die Mindestanforderungen, die die Niederschrift über den Erörterungstermin enthalten muss. Diese erfasst alles, was zur Nachprüfung eines ordnungsgemäßen Verfahrens sowie zur Klärung aller wesentlichen Verfahrensfragen benötigt wird. Dabei liegt die Bedeutung des Protokolls in seiner Beweiskraft für die beurkundeten Geschehnisse.

vgl. Vallendar in Feldhaus, BImSchG, Loseblattsammlung Stand: 9. 2008, Band 2, § 19 BImSchV, Anm. 1 und 2 unter Hinweis auf die Materialien.

So muss nach § 19 Abs. 1 Satz 2 der 9. BImSchV das Protokoll neben Angaben über den Ort und Tag der Erörterung, den Namen des Verhandlungsleiters und den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens (Nrn. 1 bis 3) Angaben über den Verlauf und die Ergebnisse des Erörterungstermins (Nr. 4) enthalten. Die Vorschrift enthält keine Regelung, wörtliche Einlassungen der Einwender und/oder des Antragstellers in die Niederschrift aufnehmen zu müssen. Legen Einwender oder Antragsteller gleichwohl Wert auf eine wortgetreue Wiedergabe zu Beweiszwecken, sieht § 19 Abs. 1 Satz 4 der 9. BImSchV vor, dass sie eine schriftliche Erklärung einreichen können, auf die dann in der Niederschrift zu verweisen ist. Letztlich bleibt es dem Verhandlungsleiter des Erörterungstermins bei Wahrung der Mindestanforderungen überlassen, welche Angaben im Einzelnen über den Verlauf und über die Ergebnisse des Erörterungstermins in die Niederschrift aufgenommen werden.

vgl. Vallendar in Feldhaus, BImSchG, a.a.O., Anm. 2.

Die Notwendigkeit eines Wortlautprotokolls kann auch nicht aus § 19 Abs. 1 Satz 5 der 9. BImSchV hergeleitet werden. Soweit diese Vorschrift abweichend von den Vorschriften über das förmliche Verwaltungsverfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (§§ 63 ff.) vorsieht, dass die Genehmigungsbehörde den Erörterungstermin zum Zwecke der Anfertigung der Niederschrift auf Tonträger aufzeichnen kann, trägt diese Regelung insbesondere den Gegebenheiten bei komplexen und komplizierten Verfahren Rechnung und sichert die Möglichkeit der Erstellung eines abschließenden und hinreichend ausführlichen Protokolls.

vgl. Dietlein in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Komm., Stand 7. 2008, Band II, § 19 der 9. BImSchV, Anm. 7.

Die Tonaufzeichnung ersetzt nicht die Niederschrift, sie dient ihr lediglich als Grundlage. Insoweit wird die Aufzeichnung nicht als eigenständiges Beweismittel benannt, vielmehr ist sie nur „zum Zwecke der Anfertigung der Niederschrift“ gestattet. Ihr wird lediglich ein gewisser Beweiswert zugestanden, wie die Regelung über die Löschung der Aufzeichnung in § 19 Abs. 1 Satz 6 der 9. BImschV zeigt.

vgl. Dietlein in Landmann/Rohmer, a.a.O., Anm. 7.

Die Notwendigkeit zur Erstellung eines Wortlautprotokolls durch Parlamentsstenografen lässt sich auch nicht mit einer ermessensgerechten Verfahrensgestaltung auf der Grundlage der allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrens begründen. Die Auffassung der Beklagten, ihr Recht, ein Wortlautprotokoll durch Parlamentsstenografen erstellen zu lassen, folge aus § 10 VwVfG NRW, wird nicht geteilt. Nach dieser Vorschrift ist das Verwaltungsverfahren an bestimmte Formen nicht gebunden, soweit keine besonderen Rechtsvorschriften für die Form des Verfahrens bestehen. Es ist einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen. Selbst wenn man davon ausgeht, die Vorschriften der 9. BImSchV stünden als besondere Rechtsvorschriften der Bestellung von Parlamentsstenografen nicht entgegen, könnte zwar die Behörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Verfahrensermessens Anordnungen treffen, die den weiteren Verfahrensablauf betreffen, sie hätte aber den Grundsatz der Verfahrenseffizi enz zu beachten. Dieser verlangt, dass im Interesse einer schnellen Entscheidung und einer möglichst geringen Belastung der Beteiligten, Dritter sowie der öffentlichen Gewalt selbst alle zur Gewährleistung der gesetzmäßigen Entscheidung nicht notwendigen Maßnahmen unterbleiben und die einzelnen behördlichen Verfahrenshandlungen sinnvoll festgelegt, wirksam vorgenommen und in einer zügigen Abfolge miteinander verbunden werden. Der Ermessensspielraum der Behörde ist dabei um so größer, je weniger diese hinsichtlich der Vornahme einzelner Verfahrenshandlungen oder der Gestaltung des gesamten Verfahrensablaufs durch Rechtsvorschriften im Sinne des Satzes 1 gebunden ist.

vgl. Obermayer, VwVfG Komm., 2. Aufl. Neuwied 1990, § 10 Rdnrn. 16, 18 und 20, sowie Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 9. Aufl. München 2005, § 10 Rdnr. 16a.

Hieran gemessen hat die Beklagte als Genehmigungsbehörde wegen der Erstellung eines Wortlautprotokolls durch Parlamentsstenografen gegen das ihr eingeräumte Verfahrensermessen verstoßen. Die entsprechende Anordnung kann angesichts der Höhe der dadurch entstehenden Kosten im Verhältnis zu den im Übrigen anfallenden Gebühren und mit Blick auf die Regelungen in § 19 der 9. BImschV über die Niederschrift eines Erörterungstermins weder aus dem Zweck des Erörterungstermins noch aus sonstigen Vorteilen gerechtfertigt werden.

Insoweit hatte die Beklagte zunächst zu berücksichtigen, dass durch die Einschaltung der Parlamentsstenografen zusätzliche Auslagen von erheblicher Höhe entstanden, die die anfallenden Gebühren weit überstiegen. Sie betrugen insgesamt mehr als das Fünffache der nach der Herstellungssumme berechneten Genehmigungsgebühr, pro Tag mehr als das Vierfache der Zusatzgebühr und fast das Dreifache der Zusatzgebühr für die Durchführung beider Erörterungstermine. Angesichts dieser Größenordnung verstößt die Anordnung, ein Wortlautprotokoll durch Parlamentsstenografen erstellen zu lassen, gegen das Gebot, einen bestimmten Erfolg mit möglichst geringem Mitteleinsatz zu erzielen. Denn der Verordnungsgeber hatte der Beklagten durch die Möglichkeit, bei Bedarf - also bei komplexen und/oder technisch problematischen Verfahren - den Erörterungstermin zum Zwecke der Anfertigung der Niederschrift auf Tonträger aufzuzeichnen, ein Mittel an die Hand gegeben, mit dem - jedenfalls annähernd- das gleiche Ergebnis erzielt werden konnte.

Zudem kann nicht außer Acht gelassen werden, dass § 19 der 9. BImSchV die Erstellung eines Wortlautprotokolls über den Erörterungstermin nicht fordert. Will die Genehmigungsbehörde trotzdem ein solches anfertigen lassen und abweichend von der vorgesehenen Möglichkeit einer Aufzeichnung auf Tonträger bzw. zusätzlich Parlamentsstenografen beauftragen, kann dieses nur im Ausnahmefall ermessensgerecht sein. Insoweit räumt die Beklagte selbst ein, dass sie ein Wortlautprotokoll nur bei Vorliegen mehrerer Rahmenbedingungen für notwendig halte und ein Hauptkriterium die Frage sei, wie komplex und technisch problematisch ein beantragtes Vorhaben in all seinen Facetten sei. Insoweit mag es sein, dass es sich bei der von der Klägerin inzwischen betriebenen Konditionierungsanlage um eine besonders komplizierte Anlage zur Behandlung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen handelt, für die es damals bundesweit kein Vorbild gab. Auch mag es sein, dass bei Fortsetzung des Erörterungstermins im Jahre 2002 noch Fragestellungen offen waren, die in Vorbereitung der Entscheidung über den Antrag einer weiteren vertieften Prüfung unterzogen werden mussten. Dies mag die Erstellung eines Wortlautprotokolls rechtfertigen. Denn ein solches ist sicherlich geeignet, der Beklagten als Genehmigungsbehörde und allen anderen Verfahrensbeteiligten u.a. als Informationsquelle über den genauen Verlauf und die Ergebnisse des Erörterungstermins zu dienen. Dies rechtfertigt jedoch im vorliegenden Fall nicht die Heranziehung von Parlamentsstenografen. Auch wenn erfahrene Parlamentsstenografen gut in der Lage sind, die Geschehnisse und die durch den Verhandlungsleiter bei Abwicklung des Erörterungstermins einzuhaltenden Verfahrensvorschriften entsprechend genau zu dokumentieren, ist gleichwohl für das Gericht nicht erkennbar, dass das Wortlautprotokoll durch Parlamentsstenografen gegenüber der Erstellung einer Niederschrift unter Ausnutzung der Möglichkeit der Aufzeichnung auf Tonträger Vorteile bietet. Eine genaue Protokollierung des Verlaufs kann auch bei einer Aufzeichnung auf den Tonträger vorgenommen werden. Insoweit besteht zwar die Gefahr, dass nicht jede Person identifiziert wird, die das Wort ergriffen hat, gleiches gilt aber auch für das Wortlautprotokoll durch Parlamentsstenografen. Diesen können anders als in einem Parlament nicht alle Wortführer namentlich bekannt sein. Es ist daher Sache des Verhandlungsführers des Erörterungstermins, dafür Sorge zu tragen, dass jede Person, die namentlich in der Niederschrift erwähnt werden soll, sich entsprechend vorstellt oder vorgestellt wird.

Aus dem Zweck des Erörterungstermins im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung erschließen sich auch keine besonderen Vorteile eines Wortlautprotokolls, das durch Parlamentsstenografen erstellt worden ist. Der Zweck besteht darin, Betroffenen, die rechtzeitig Einwendungen erhoben haben, bereits in diesem Verfahrensstadium einen gewissen Schutz zukommen zu lassen, indem eine Aussprache über gegensätzliche Positionen ermöglicht und dadurch die Informations- und Entscheidungsgrundlage verbreitert wird.

vgl. Jarass, BImSchG, Komm., 7. Aufl. 2007, § 10 Anm. 78.

Es ist nicht ersichtlich, dass dieser Zweck nicht in gleicher Weise durch ein Wortprotokoll unter Zuhilfenahme einer Tonträgeraufnahme erfüllt werden könnte.

Die Anordnung der Beklagten, ein Wortlautprotokoll durch Parlamentsstenografen erstellen zu lassen, ist auch nicht wegen des zeitlichen Umfangs des Erörterungstermins oder der Anzahl der erhobenen Einwendungen bzw. Einwender gerechtfertigt. Falls der Verhandlungsleiter der Auffassung ist, dass Anträge bzw. Einwendungen im Erörterungstermin wörtlich aufgenommen werden müssen, weil diese unter rechtlichen Gesichtspunkten Anregungen an die Genehmigungsbehörde darstellen, ist bereits fraglich, ob ihre Aufnahme ins Protokoll nach Sinn und Zweck des Erörterungstermins und der darüber zu fertigenden Niederschrift erforderlich ist. Jedenfalls kann der Bedarf an detaillierten Aufzeichnungen mit der in § 19 Abs. 1 Sätze 5 und 6 der 9. BImSchV vorgesehenen Möglichkeit der Erstellung einer Tonbandaufzeichnung hinreichend gedeckt werden. Im Übrigen liegt es im vorliegenden Fall bei der Anzahl von 4.800 Einwendungen nahe, dass viele inhaltlich gleich sind und sich damit zusam menfassen lassen. Diese Möglichkeit lässt § 18 Abs. 2 Satz 1 der 9. BImSchV ausdrücklich zu. Das Verfahrensrecht gestattet überdies, die Redezeit zu beschränken und die gesamte Erörterung themenbezogen durchzuführen. Auch hat kein Beteiligter einen Anspruch auf wörtliche Protokollierung seiner Ausführungen.

Dem steht auch nicht entgegen, dass „professionelle“ Einwender entsprechende Anträge auf Wortlautprotokollierung stellen und dadurch zunächst der Termin „aufgehalten“ wird. Denn es ist Aufgabe des Verhandlungsleiters, diesen zu begegnen. Auch vermag die Beklagte nicht mit ihrem Einwand zu überzeugen, dass ansonsten die Niederschrift über den Termin sowie Verlauf und Inhalt des Erörterungstermins Gegenstand der Rüge in einem Klageverfahren werden könnte. Zum Einen ist Gegenstand eines möglichen Klageverfahrens die inhaltliche Richtigkeit der erteilten Genehmigung, nicht die Frage, ob die Niederschrift den an sie zu stellenden Anforderungen genügt. Zum Anderen bietet auch die Erstellung eines Wortlautprotokolls durch Parlamentsstenografen keine Gewähr für die „Gerichtsfestigkeit“ der Niederschrift. Im Übrigen steht es der Genehmigungsbehörde frei, etwaige Fehler bei der Abfassung der Niederschrift durch die Tonträgeraufzeichnungen zu widerlegen (§ 19 Abs. 1 Satz 5 der 9. BImSchV).

OVG NRW, Urteil vom 11.12.2008 Az. 9 A 1304/05

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