Möller-Meinecke: RA Möller-Meinecke
Flur­be­rei­ni­gungs­ver­fah­ren
<2012-11-04>
Bau­reife Flä­chen sind mit Land der gleichen Ent­wicklungs­stufe abzu­fin­den.

1. Der Fall

Der Kläger wendet sich gegen einen Bodenordnungsplan im Bodenordnungsverfahren. Im Bodenordnungsverfahren wurde eine Wertermittlung durchgeführt, die für die in der Wertklasse "Gebäude- und Freiflächen Landwirtschaft" (GFLF I) eingestuften Flächen (darunter das Flurstück des Klägers) eine Wertzahl von 600 Werteinheiten/ha und einen Bodenwert von 6 DM/m2 ergab. Das damalige Flurneuordnungsamt stellte die Ergebnisse der Wertermittlung durch Bescheid fest. Der Kläger verweigerte die Unterschrift auf dem Planwunschbogen und dem Beiblatt. In der Folgezeit bemühte sich das Amt für Landentwicklung und Flurneuordnung, zur Abfindung der privaten Bodeneigentümer Eigentumsflächen im Innenbereich oder Randbereich des Vorhabensgebietes oder umliegender Gemarkungen zu finden. Der Kläger erhob Widerspruch und später Klage gegen den Bodenordnungsplan und wies zur Begründung darauf hin, dass keine tatsächliche Zuwegung des Ackerflurstücks vorhanden sei; die rechtliche Erschließung genüge ihm nicht.

2. Das Urteil

Die Klage hat keinen Erfolg. Der Bodenordnungsplan verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

Nach § 58 Abs. 1 Satz 1 Landwirtschaftsanpassungsgesetz (LwAnpG) muss jeder Teilnehmer im Bodenordnungsverfahren für die von ihm abzutretenden Grundstücke durch Land von gleichem Wert abgefunden werden; nach § 58 Abs. 1 Satz 2 LwAnpG soll die Landabfindung in der Nutzungsart, Beschaffenheit, Bodengüte und Lage den alten Grundstücken entsprechen (s. auch die vergleichbare Regelung in § 44 Abs. 4 FlurbG). Weitere Bestimmungen über die wertgleiche Abfindung und die zu diesem Zwecke vorzunehmende Wertermittlung der jeweiligen Grundstücke enthält das Landwirtschaftsanpassungsgesetz selbst nicht, so dass gem. § 63 Abs. 2 LwAnpG die Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes sinngemäß anzuwenden sind.

Für die Wertermittlung folgt hieraus gemäß § 44 Abs. 1 FlurbG, dass die Werte der Grundstücke nach den §§ 27 bis 33 FlurbG zu ermitteln sind.

Schließlich wird die Wertgleichheit der Abfindung nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Kläger voll erschlossenes Bauland (im Sinne einer Bebaubarkeit mit nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Vorhaben) in das Verfahren eingebracht hat und als Abfindung lediglich Ackerflächen erhalten soll, die zwar durch landwirtschaftliche Wege erschlossen, aber mangels anderweitiger Erschließung nicht ohne Weiteres bebaubar sind. Allerdings ist die Zuweisung einer Fläche minderer Qualität im Flurbereinigungsverfahren auch dann grundsätzlich unzulässig, wenn sie wegen der dem Betreffenden zugewiesenen größeren Fläche rechnerisch wertgleich sein mag.

Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in seinem Grundsatzurteil vom 10.05.1990 - 5 C 1.87 - (BVerwGE 85, 129 = NVwZ-RR 1991, 161 und juris) ausgeführt: „Die Gleichwertigkeit der Abfindung mit der Einlage drückt sich (…) nicht allein darin aus, dass die nach den §§ 27 bis 33 FlurbG ermittelten Werte für Alt- und Neubesitz übereinstimmen. Für den im Rahmen des § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG maßgeblichen Gesamttauschwert kommen vielmehr neben diesen Werten noch weitere den Wert der konkreten Gesamtabfindung mitbestimmende Faktoren in Betracht, die bei der Zuteilung in Ansatz gebracht werden müssen. Der Abfindungsanspruch muss sich also nicht mit der Summe der bei der Wertermittlung ermittelten Werteinheiten decken. Trotz richtiger Bewertung der einzelnen Flächen kann durch die G e s t a l t u n g der Abfindung, das Zusammentreffen von Böden unterschiedlicher Qualität oder andere Umstände, die Wertgleichheit von Einlage und Abfindung in Frage gestellt sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. November 1961 - BVerwG 1 B 127.61 - «RdL 1962, 243/244»).

Welche Merkmale in letzterer Hinsicht bedeutsam sein können, ist, wovon auch das Flurbereinigungsgericht ausgegangen ist, unter anderem § 44 Abs. 2 Halbs. 2 FlurbG zu entnehmen. Danach sind bei der Landabfindung alle Umstände zu berücksichtigen, die auf den Ertrag, die Benutzung und die Verwertung der Grundstücke wesentlichen Einfluss haben. Diese Vorschrift enthält eine an die Flurbereinigungsbehörde gerichtete Ermessensrichtlinie für die Gestaltung der Abfindung und steht in engem Zusammenhang mit § 44 Abs. 4 FlurbG (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1959 - BVerwG 1 C 78.58 - «Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 2 S. 7»). Danach soll die Landabfindung eines Teilnehmers wie hinsichtlich der Beschaffenheit, Bodenart und Entfernung von Wirtschaftshof oder Ortslage auch in der Nutzungsart seinen alten Grundstücken entsprechen, soweit es mit einer großzügigen Zusammenlegung des Grundbesitzes nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Erkenntnissen vereinbar ist.

Die Flurbereinigungsbehörde ist nach dieser Regelung gehalten, einerseits das öffentliche Interesse an einer sachgerechten und zweckmäßigen, großräumigen Durchführung der Flurbereinigung und andererseits das Einzelinteresse des Beteiligten daran, dass keine Verschlechterung in der bisherigen Nutzungsart eintritt, in gerechter und billiger Weise gegeneinander abzuwägen (BVerwG, Urteil vom 5. Juni 1961 - BVerwG 1 C 231.58 - «RdL 1961, 240/242»). Das Ergebnis dieser Abwägung kann unterschiedlich ausfallen je nachdem, welche Art von Grundstücksnutzung auf Seiten des einlegenden Teilnehmers betroffen ist. Vor allem aber hängt das Abwägungsergebnis von den Folgewirkungen ab, die sich für den Teilnehmer ergeben, wenn die bisherige Nutzungsart seines Einlagebesitzes verändert wird.

Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht für landwirtschaftlich genutzte Grundstücke zwar immer wieder betont, dass der einzelne Teilnehmer Nutzungsartverschiebungen, etwa die Verschiebung von Ackerland zu Grünland und umgekehrt, grundsätzlich hinnehmen muß (Beschlüsse vom 3. Februar 1960 - BVerwG 1 CB 135.59 - «RdL 1960, 189/190» und vom 21. Dezember 1970 - BVerwG 4 B 165.69 - «RdL 1971, 133»). Solche Veränderungen sind zulässig, wenn dem Teilnehmer eine Rückkehr zur bisherigen Nutzung möglich und zumutbar ist (Beschlüsse vom 3. Februar 1960 - BVerwG 1 CB 135.59 - «a. a. O.», vom 11. Februar 1975 - BVerwG 5 B 33.72 - «Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 31 = RdL 1975, 268» und vom 11. Januar 1989 - BVerwG 5 B 123.87 - «Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 57»). Fehlt es jedoch an dieser Voraussetzung und führt die Änderung der Nutzungsart dazu, dass Produktionskraft und/oder Struktur des betroffenen landwirtschaftlichen Betriebes beeinträchtigt werden, ist die Abfindungsgestaltung mit § 44 Abs. 4 FlurbG nicht vereinbar (vgl. Urteil vom 5. Juni 1961 - BVerwG 1 C 231.58 - «a. a. O.»; Beschluss vom 21. Dezember 1970 - BVerwG 4 B 165.69 - «a. a. O.»; Beschluss vom 11. Januar 1989 - BVerwG 5 B 123.87 - «a. a. O.»). Der Teilnehmer muss deshalb in diesem Fall - wie in den Regelfällen des § 44 Abs. 4 FlurbG – mit Grundstücken abgefunden werden, die die gleiche Art der Nutzung wie die Einlagegrundstücke gestatten.

Entsprechendes gilt, wenn (…) in das Flurbereinigungsverfahren Flächen eingelegt werden, die, weil ihre Erschließung in ortsüblicher Weise ausreichend gesichert oder gar schon fertig gestellt ist (…), ohne weiteres Zutun Dritter baulich genutzt werden können. Solche Flächen stehen nicht unbeschränkt zur Verfügung. Sie haben deshalb für den, dem sie gehören, einen besonderen Wert, und zwar nicht nur unter dem wirtschaftlichen Aspekt der Verwertung im Wege der Grundstücksveräußerung, sondern auch und zuvörderst unter dem Gesichtspunkt, die Bebaubarkeit als Nutzungsmöglichkeit für sich selbst in Anspruch zu nehmen. Diesem Selbstnutzungsinteresse wird eine Landabfindung, die, was den erreichten Stand baulicher Entwicklung angeht, hinter dem Zustand erschlossenen, sofort bebaubaren Landes zurückbleibt, auch dann nicht gerecht, wenn für das Weniger an Qualität ein entsprechendes Mehr an Fläche gegeben wird. Denn dieses Mehr gleicht den Verlust der Möglichkeit, die Abfindung wie die Einlage ohne weiteres der baulichen Nutzung zuzuführen, nicht aus.

Der Teilnehmer kann Bauland einer niedrigeren Entwicklungsstufe nicht ohne Mitwirkung anderer derart verändern, dass es aktuell bebaut werden kann. Auch die Möglichkeit, die zugewiesene, im Umfang größere Abfindungsfläche zu veräußern, sichert schon deshalb keinen adäquaten Ersatz, weil nicht davon ausgegangen werden kann, dass der Teilnehmer mit dem Veräußerungserlös stets ein Grundstück erwerben kann, das hinsichtlich seiner Bebaubarkeit dem in das Verfahren eingebrachten Altbesitz entspricht. Der einzelne Teilnehmer hat deshalb einen Anspruch darauf, dass im Rahmen der ihm zu gewährenden Gesamtabfindung Einlagegrundstücke, deren Erschließung im Sinne der §§ 30 ff. früher des Bundesbaugesetzes - BBauG- in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256), heute des Baugesetzbuches - BauGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2253) gesichert ist und die mit Rücksicht darauf die Voraussetzungen für eine bauliche Nutzung erfüllen, mit Bauflächen gleicher Qualität abgefunden werden(…). “

Das Bundesverwaltungsgericht sieht zwar grundsätzlich keinen Raum mehr für eine gesonderte gerichtliche Kontrolle des Abwägungsvorgangs neben der Gleichwertigkeitsprüfung, weil eine wertgleiche Abfindung gerade das wesentliche Ziel der Abwägung ist. Davon unberührt bleibt aber die Überprüfung des Ergebnisses der auf eine wertgleiche Abfindung zielenden Abwägung der Flurneuordnungsbehörde. Berücksichtigt sie bestimmte wertbildende Faktoren nur unzureichend und verfehlt hierdurch das Ziel einer wertgleichen Abfindung, führt dies zur Rechtswidrigkeit des Flurbereinigungsplans. Zu diesen wertbildenden Faktoren, denen im Rahmen der Prüfung des Gebots wertgleicher Abfindung ein besonderes Gewicht zukommt, zählt die Baulandqualität eines Einlageflurstücks (vgl. BVerwG, a. a. O.; in juris Rdn. 26). Hier wird eine wertgleiche Abfindung grundsätzlich nur dann erreicht, wenn der Betroffene mit Bauland gleicher Qualität abgefunden wird.

Der Grundeigentümer, der baureife Flächen in ein Flurbereinigungsverfahren eingebracht hat, ist daher mit Land der gleichen Entwicklungsstufe abzufinden (BVerwG, Urteil vom 10.05.1990 - 5 C 1.87 -, BVerwGE 85, 129). Der insoweit bestehende Anspruch auf Abfindung in Land der gleichen Entwicklungsstufe ist nach § 58 Abs. 1 LwAnpG grundsätzlich auch im Bodenordnungsverfahren zu beachten (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30.03.1999 - 9 K 8/96 -, LKV 1999, 515).

Von diesem Grundsatz ist im Bodenordnungsverfahren dann eine Ausnahme zuzulassen, wenn trotz hinreichender Bemühungen der zuständigen Flurbereinigungsbehörde keine entsprechende Abfindungsfläche zur Verfügung steht. Die Zuweisung einer (rechnerisch wertgleichen) Fläche minderer Qualität ermöglicht die lediglich als Sollvorschrift gefasste Bestimmung des § 58 Abs. 1 Satz 2 LwAnpG (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30.03.1999 - 9 K 8/96 -).

Sie erweist sich insbesondere im Hinblick darauf, dass die vom Grundeigentümer in das Verfahren eingebrachten Flächen ihre Baulandqualität regelmäßig erst infolge ihrer Nutzung durch den Gebäudeeigentümer erlangt haben, als mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar.

Zum notwendigen Umfang der Ermittlungen der Flurbereinigungsbehörde bei der Suche nach einer Abfindungsfläche der gleichen Qualitätsstufe wie die Einlagefläche führt das Urteil aus: „Zwar hat die Behörde im Hinblick auf die durch § 58 Abs. 1 Satz 1 LwAnpG zwingend vorgeschriebene Landabfindung des "weichenden" Bodeneigentümers umfassende Bemühungen zu unternehmen, um geeignetes Ersatzland zu ermitteln, das sodann in das Bodenordnungsverfahren einzubeziehen ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17.12.1998 - 11 C 5.09 -, BVerwGE 108, 202 = juris Rdn. 35). Daraus lässt sich indes nicht die Forderung herleiten, dass die Flurneuordnungsbehörde jeweils in ihrem gesamten Zuständigkeitsbereich entsprechende Ermittlungen anzustellen hat, um dem Bodeneigentümer für das von ihm in das Verfahren eingebrachte baureife Land eine Abfindungsfläche derselben Qualitätsstufe zur Verfügung stellen und damit der Sollvorschrift des § 58 Abs. 1 Satz 2 LwAnpG Rechnung tragen zu können (so aber OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30.03.1999 - 9 K 8/96 -, a. a. O., juris Rdn. 52).

Auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zwingt nicht zur Annahme einer derart weitgehenden Ermittlungspflicht der Flurneuordnungsbehörde, die nicht nur mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden wäre, sondern vor allem auch die erfolgreiche Durchführung des Bodenordnungsverfahrens gefährden oder zumindest erheblich verzögern würde. Hat das vom Bodeneigentümer in das Verfahren eingebrachte Land die Baulandqualität erst durch die vom Gebäudeeigentümer finanzierte bauliche Nutzung erlangt, rechtfertigt dies nicht nur die angeführten Abschläge bei der Ermittlung des Werts seiner Einlage, sondern - wie dargelegt - auch die Abfindung mit einer (rechnerisch mit der Einlage wertgleichen) Fläche minderer Qualität.

3. Wirkung auf die Praxis

Die Flurbereinigungsbehörde hat weitreichende Verpflichtungen, den Grundeigentümer, der baureife Flächen in ein Flurbereinigungsverfahren eingebracht hat, mit Land der gleichen Entwicklungsstufe abzufinden. Die Methodik der Suche nach solchen Flächen ist justiziabel.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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Flurbereinigung Grundeigentum, Grundstücke

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