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Fraktionsaus- und -übertritt zwingt zur Neuberechnung der Fraktionsstärke für alle Ausschüsse .
Wie werden die im Benennungsverfahren gebildeten Ausschüsse dann umstrukturiert ?
Leitsätze
1. Die Berücksichtigung nachträglicher Änderungen des Stärkeverhältnisses der Fraktionen, die sich auf die Zusammensetzung eines im "Benennungsverfahren" gebildeten Ausschusses auswirken (§ 62 Abs. 2 Satz 5 HGO), hat in der Weise zu erfolgen, dass sämtliche Ausschüsse, deren Soll-Zusammensetzung durch die Änderung betroffen ist, an das geänderte Stärkeverhältnis anzupassen sind.

2. Die Anpassung erfolgt gem. § 62 Abs. 2 Satz 5 2. Halbsatz i.V.m. Satz 2 1. Halbsatz HGO auf der Grundlage einer Vergleichsberechnung des Vorsitzenden der Gemeindevertretung und einer entsprechenden Feststellung in der Weise, dass die betroffenen Fraktionen ihre in die Ausschüsse zu entsendenden Mitglieder nach Maßgabe der ihnen nunmehr zustehenden Sitze neu benennen.

Hessischer VGH
Urteil vom 7. Juli 2003 Az. 8 UE 3075/02
Sachverhalt
Die Klägerinnen wenden sich als Fraktionen, die in der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vertreten sind, gegen die Nichtanpassung der Zusammensetzung von Ausschüssen der Beklagten an ein nachträglich geändertes Stärkeverhältnis der Fraktionen.

Auf Grund politischer Differenzen traten zwei Fraktionsmitglieder aus der CDU-Fraktion aus und bildeten die Klägerin zu 1., eine bisher bei der Beklagten nicht vertretene Fraktion. Danach setzten sich die Fraktionen der Beklagten wie folgt zusammen:
SPD 28 Mandate
CDU 10 Mandate (vorher 12 Mandate)
Fraktion Bündnis 90/Die Grünen   3 Mandate
FDP  2 Mandate
Bürger-Allianz A-Stadt  2 Mandate.

Der Stadtverordnetenvorsteher stellt die Zusammensetzung der Ausschüsse daraufhin neu fest. Eine Neuberechnung der Sitzverteilung sei dabei nur für den im Benennungsverfahren nach § 62 Abs. 2 Satz 2 HGO gebildeten Haupt- und Finanzausschuss vorzunehmen, da in diesem Ausschuss ein aus der CDU-Fraktion ausgetretenes Ausschussmitglied, der jetzige Fraktionsvorsitzende der Klägerin zu 1., einen Sitz innegehabt habe. Das zweite ausgeschiedene Mitglied habe keinem Ausschuss angehört, so dass sich an der Besetzung der anderen Ausschüsse nichts ändere. Bei einer Ausschussstärke von 10 Mitgliedern stünden der CDU-Fraktion im Haupt- und Finanzausschuss nur noch 2 Ausschusssitze zu. Für den bislang dritten Ausschusssitz der CDU sei durch das Los zu ermitteln, ob dieser auf die FDP oder die Bürger-Allianz entfalle, für die sich beide mit jeweils 0,44 ein gleich hoher Anteilsquotient errechne.

Nachdem das Verwaltungsgericht einen Eilantrag der Klägerinnen mit dem Ziel einer Anpassung der Sitzverteilung auch im Bau- und Umweltausschuss und im Sozialausschuss abgelehnt hatte, erhoben die Klägerinnen am 7. März 2002 Klage. Sie machten geltend, dass sich die Veränderung des Kräfteverhältnisses der Fraktionen durch den Austritt der zwei Mitglieder der CDU-Fraktion in sämtlichen Ausschüssen wiederspiegeln müsse. Es komme nicht darauf an, in welchem Ausschuss ausgeschiedene Mitglieder einer Fraktion einen Sitz innegehabt hätten.

Mit Urteil vom 16. Oktober 2002 verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte antragsgemäß zu der von den Klägerinnen begehrten Feststellung und zur Durchführung des Losverfahrens um den jeweiligen Ausschusssitz. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, dass die Klage als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit, der wegen organschaftlicher Rechte der Klägerinnen geführt werde, zulässig und auch begründet sei. § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO schreibe die Berücksichtigung von Änderungen des Stärkeverhältnisses der Fraktionen vor, soweit diese sich auf die Zusammensetzung eines Ausschusses auswirkten. Ausgehend von der angestrebten "Spiegelbildlichkeit" von Plenum und Ausschuss beschränke sich die erforderliche Anpassung nicht auf den Ausschuss, dem zufälligerweise einer der "fraktionsabtrünnigen" Gemeindevertreter angehört habe. Die Verwendung des Singulars - Zusammensetzung "eines Ausschusses" - in § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO stehe einer Erstreckung der Anpassung auf sämtliche Ausschüsse, auf die sich die Änderung des Stärkeverhältnisses auswirke, nicht entgegen. Gegen eine solche Anpassung sprächen auch nicht die von der Beklagten geltend gemachten Gründe der Rechtssicherheit und der Praktikabilität sowie das Interesse an einer kontinuierlichen Ausschussarbeit.
Entscheidungsgründe:
Die Klägerinnen haben im Rahmen gebotener Anpassung der Ausschusszusammensetzung an das geänderte Stärkeverhältnis der Fraktionen Anspruch auf Durchführung der von ihnen begehrten Maßnahmen. Die Rechtsgrundlage für diesen Anspruch ergibt sich aus § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO. Nach dieser Vorschrift sind nachträgliche Änderungen des Stärkeverhältnisses der Fraktionen, die sich auf die Zusammensetzung eines Ausschusses auswirken, zu berücksichtigen; § 62 Abs. 2 Satz 2, der die Bildung von Ausschüssen im "Benennungsverfahren" regelt, gilt dabei entsprechend. Wie die Klägerinnen und das Verwaltungsgericht zutreffend annehmen, bedeutet das im vorliegenden Fall, dass dem durch den Übertritt zweier Mitglieder der Gemeindevertretung in eine neu gebildete Fraktion geänderten Stärkeverhältnis der Fraktionen in sämtlichen Ausschüssen, deren Zusammensetzung dadurch betroffen ist, Rechnung zu tragen ist. Die gebotene Anpassung beschränkt sich damit nicht auf den Haupt- und Finanzausschuss der Beklagten, sondern sie erfasst auch den Bau- und Umweltausschuss und den Sozialausschuss.

Ihre abweichende Auffassung, dass die Berücksichtigungspflicht nach § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO nur den Ausschuss bzw. die Ausschüsse betreffe, in dem bzw. in denen ein fraktionsabtrünniger Gemeindevertreter seinen Sitz hat, versucht die Beklagte in Anlehnung an die Kommentierung von Schneider/Dreßler/Lüll (Hessische Gemeindeordnung, Stand: 14. Lfg. Februar 1999, § 62 Erl. 5) mit dem Wortlaut "Zusammensetzung eines Ausschusses" zu begründen. Das überzeugt nicht. Die Verwendung der Einzahl beim Wort "Ausschuss" lässt schon deshalb keine Rückschlüsse auf eine vom Gesetzgeber gewollte Beschränkung der Anpassung an ein geändertes Stärkeverhältnis zu, weil die Betonung nicht auf dem Wort "eines", sondern auf dem Wort "Ausschusses" liegt. Mit "Zusammensetzung eines Ausschusses" ist kein bestimmter einzelner Ausschuss, sondern die Gattung "Ausschuss" als solche gemeint. Um diese Gattung zu bezeichnen, konnte der Gesetzgeber sowohl von "einem Ausschuss" - mit Betonung auf "Ausschuss" - als auch von "Ausschüssen" sprechen. Dass er sich in § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO für die Formulierung im Singular, verbunden mit dem unbestimmten Artikel, entschieden hat, ist also ohne Belang.

Das richtige Verständnis der Vorschrift erschließt sich vielmehr aus der Anknüpfung der Berücksichtigungspflicht an nachträgliche Änderungen des Stärkeverhältnisses der Fraktionen, die sich auf die Ausschusszusammensetzung auswirken. Das Gesetz bringt damit das Anliegen zum Ausdruck, dass sich in der Zusammensetzung der Ausschüsse ebenso wie in der Zusammensetzung des Gemeindeparlaments das Stärkeverhältnis der Fraktionen "wiederspiegeln" soll. Eine an Sinn und Zweck der Regelung orientierte Auslegung kann von daher nur zu dem Ergebnis führen, dass sämtliche Ausschüsse anzupassen sind, in denen sich die Änderung des Stärkeverhältnisses auf die "Soll-Zusammensetzung" auswirkt. Für eine Beschränkung der Anpassung auf Ausschüsse, in denen durch den Fraktionsaus- oder –übertritt eines Mitgliedes gerade dieses Ausschusses die "Ist-Besetzung" betroffen ist, gibt es nach der ratio legis keine Rechtfertigung.

Vergebens macht die Beklagte in diesem Zusammenhang geltend, dass Fraktionsaus- oder - übertritte von vornherein dann unberücksichtigt bleiben, wenn die Ausschussmitglieder von der Gemeindevertretung gewählt worden sind. Dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit in letzterem Fall nicht gilt, liegt daran, dass hier die Ausschusszusammensetzung eben nicht durch das Stärkeverhältnis der Fraktionen, sondern durch Wahl bestimmt wird. Bei den im Benennungsverfahren nach § 62 Abs. 2 HGO zu bildenden Ausschüssen ist dagegen unmittelbarer Anknüpfungspunkt das Stärkeverhältnis der Fraktionen. Die Anpassung an eine Änderung dieses Stärkeverhältnisses, wie sie § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO vorsieht, kann es folgerichtig auch nur bei diesen Ausschüssen geben.

Die für die Anpassung erforderliche Benennung ist - anders als eine Abberufung von Ausschussmitgliedern nach § 62 Abs. 2 Satz 4 HGO - nicht in das Belieben der Fraktion gestellt, sondern hierzu besteht eine rechtliche Verpflichtung. Selbstverständlich kann der Stadtverordnetenvorsteher der betroffenen Fraktion eine Frist setzen, innerhalb derer die anpassende Benennung vorzunehmen ist. Da naturgemäß ein Interesse daran besteht, die Arbeitsfähigkeit der Ausschüsse durch eine ordnungsgemäße Besetzung möglichst bald wiederherzustellen, wird die Frist relativ kurz bemessen werden dürfen; sie könnte z.B. eine Woche betragen (vgl. Foerstemann, a.a.O., § 27 Rn. 10). Sollte eine Fraktion ihrer Verpflichtung nicht nachkommen wollen, so gibt es im Rechtsstaat Mittel und Wege, sie zu pflichtgemäßem Verhalten zu veranlassen. Insoweit gilt für eine anpassende spätere Benennung nichts anderes als für die erste Benennung, durch die der Ausschuss überhaupt erst gebildet wird.
Praxisrelevanz
Der Stadtverordnetenvorsteher argumentierte hier mit dem Hinweis, eine weitergehende Anpassung an ein geändertes Stärkeverhältnis sei gar nicht "umsetzbar", da das Gesetz hierfür keine Handhabe zur Verfügung stelle. Dieser Einwand erweist sich als nicht stichhaltig. Der Stadtverordnetenvorsteher meint, dass eine Anpassung gegen den Willen der Stadtverordnetenversammlung nicht möglich sei, da nur diese gemäß § 62 Abs. 1 Satz 5 HGO befugt sei, Ausschüsse aufzulösen und neu zu bilden. Er verweist ferner auf das den Fraktionen zustehende Abberufungsrecht nach § 62 Abs. 2 Satz 4 HGO, dessen Ausübung weder durch die Stadtverordnetenversammlung noch durch deren Vorsteher erzwungen werden könne. Nicht erzwingen lasse sich auch ein Rücktritt von Ausschussmitgliedern.

All dies besagt indessen nichts für die in § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO geforderte Berücksichtigung eines nachträglich geänderten Stärkeverhältnisses und deren Realisierung. Bei dieser "Berücksichtigung" geht es nicht um die Auflösung oder Neubildung von Ausschüssen "in toto", sondern - lediglich - um die A n p a s s u n g von Ausschüssen, die als solche bestehen bleiben (so zu Recht: Bennemann, Hessische Gemeindeordnung, Stand: 8. Nachlfg. Dezember 2002, § 62 Rn. 56, 57, 58, ferner Schneider/Dreßler/Lüll, a.a.O., Erl. 5; a. A.: Foerstemann, die Gemeindeorgane in Hessen, 6. Aufl. 2002, § 27 Rn. 10). Die Anpassung erfolgt von Amts wegen in der Weise, dass der Vorsitzende der Gemeindevertretung die Veränderung der Stärkeverhältnisse prüft und sodann die erforderlichen Schritte in die Wege leitet (Bennemann, a.a.O., § 62 Rn. 48).

Das den § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO umsetzende Verfahren läuft hiernach wie folgt ab: Zunächst stellt der Vorsitzende der Gemeindevertretung auf der Grundlage einer Kontrollberechnung (Vergleichsberechnung) fest, wie sich das Verhältnis der Ausschusssitze verändert hat. Ist nach dem Ergebnis der Kontrollberechnung eine Auslosung zwischen zwei Fraktionen um einen zu besetzenden Ausschusssitz erforderlich, wie dies vorliegend auf Grund des für die beiden Klägerinnen errechneten gleich hohen Anteilsquotienten von 0,44 der Fall war, so wird das Losverfahren durchgeführt. Der sodann nächste Schritt besteht darin, dass der Vorsitzende der Gemeindevertretung die von einer Veränderung der Zahl der ihnen zustehenden Ausschusssitze betroffenen Fraktionen zu einer die ursprüngliche Benennung "korrigierenden" Benennung der Ausschussmitglieder der Fraktion auffordert. Im Falle der Verringerung der Ausschusssitze ist als "Benennung" insoweit ausreichend die Bezeichnung des Ausschussmitglieds, welches nunmehr ausscheiden soll. Rechtsgrundlage für diesen Benennungsvorgang im Rahmen der Anpassung nach § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO ist die Regelung des § 62 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1, deren entsprechende Geltung in § 62 Abs. 2 Satz 5 Halbsatz 2 ausdrücklich angeordnet ist. Das für die erstmalige Konstituierung der Ausschüsse vorgesehene Benennungsverfahren wird also bei der Anpassung nach § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO gleichsam "wieder aufgenommen". Als letzter "Umsetzungsschritt" folgt schließlich die schriftliche Bekanntgabe der geänderten Zusammensetzung der Ausschüsse durch den Vorsitzenden der Gemeindevertretung an die Gemeindevertretung (§ 62 Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz HGO). Ist all dies geschehen, so ist die durch § 62 Abs. 2 Satz 5 HGO vorgeschriebene Anpassung "bewirkt" (so auch zum Ablauf des Anpassungsverfahrens: Bennemann, a.a.O., § 62 Rn. 49 ff.).

Das Gesetz selbst gewährleistet damit, dass eine Anpassung, die sich auf sämtliche Ausschüsse mit einer dem geänderten Stärkeverhältnis nicht mehr entsprechenden Zusammensetzung bezieht, auch umgesetzt werden kann.
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