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Lobbyarbeit deutscher Industrie muß publiziert werden .
1. Der Fall

Die Novelle der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung schreibt vor, dass Neuwagen in Effizienzklassen eingeteilt werden - vergleichbar den Elektrogeräten -, an denen sich umweltbewusste Käufer orientieren können. Umweltverbände kritisieren, dass schwere Geländewagen und Limousinen in dieser am Fahrzeuggewicht orientierten Systematik klimafreundlicher eingestuft werden als verbrauchsarme und leichte Kleinwagen. Sie bewerten die Regelung zu den Effizienzklassen als Beispiel für erfolgreiche Lobbyarbeit der deutschen Industrie und verlangten zusätzliche Informationen vom Bundesumweltministerium.

Es geht um Briefe wie diesen: „Liebe Angela“, schrieb Autoverbandspräsident Matthias Wissmann in diesem Frühjahr an die Bundeskanzlerin. In seinem persönlichen Brief warnte der VDA-Chef seine CDU-Parteifreundin davor, in den Verhandlungen über strengere CO2-Normen für Neuwagen in der EU die Interessen der deutschen Automobilindustrie zu vergessen. Wissmanns Brief zeigte Wirkung: Die Verhandlungen in Brüssel wurden auf Drängen der Bundesregierung unterbrochen.

2. Das Urteil

Der Europäische Gerichtshof (EuGH). räumt dem Bürger einen Anspruch auf Einsichtnahme auch in interne Akten eines Ministeriums ein. Zugleich werde in dem Urteil (Az. C-515/11) das deutsche Umweltinformationsgesetz als nicht vereinbar mit der zugrunde liegenden EU- Richtlinie gerügt. Dies begründet das Gericht damit, dass der dafür grundlegende völkerrechtliche Vertrag von Aarhus einer restriktiven Auslegung des Umweltinformationsrechts durch den deutschen Gesetzgeber entgegenstehe.

Dazu im Detail:

Wörtlich führt der Europäische Gerichtshof in seiner umständlichen Sprache aus: „Folglich ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass die den Mitgliedstaaten darin eingeräumte Befugnis, „Gremien oder Einrichtungen …, soweit sie in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“, nicht als Behörden anzusehen, die Zugang zu den bei ihnen vorhandenen Umweltinformationen gewähren müssen, nicht für Ministerien gelten kann, wenn sie Recht ausarbeiten und setzen, das im Rang unter einem Gesetz steht.“

Dazu gibt das Gericht folgende Begründung:

Für die Feststellung, ob Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 auch Ministerien erfasst, wenn sie an einem Verfahren beteiligt sind, aus dem eine im Rang unter einem Gesetz stehende Rechtsnorm hervorgehen kann, ist zu berücksichtigen, dass nach ständiger Rechtsprechung sowohl aus den Anforderungen der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts als auch aus dem Gleichheitsgrundsatz folgt, dass die Begriffe einer unionsrechtlichen Bestimmung, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen, die unter Berücksichtigung des Kontexts der Bestimmung und des mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziels gefunden werden muss (vgl. Urteil Flachglas Torgau, Randnr. 37).

Im Übrigen kann Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, Ausnahmen von der allgemeinen Regelung der Richtlinie vorzusehen, nicht so ausgelegt werden, dass seine Wirkung über das hinausgeht, was zum Schutz der von ihm gewährleisteten Interessen erforderlich ist, und die Reichweite der dort vorgesehenen Ausnahmen muss unter Berücksichtigung der Ziele der Richtlinie bestimmt werden (Urteil Flachglas Torgau, Randnr. 38).

Insoweit ist Randnr. 43 des Urteils Flachglas Torgau zu entnehmen, dass die Ausnahme in Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 es den Mitgliedstaaten ermöglichen soll, geeignete Vorschriften zu erlassen, um den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens zum Erlass von Gesetzen zu gewährleisten, wobei berücksichtigt wird, dass in den jeweiligen Mitgliedstaaten die Information der Bürger im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens normalerweise hinreichend gewährleistet ist.

Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass eine funktionelle Auslegung des Begriffs „Gremien oder Einrichtungen, soweit sie in gesetzgebender Eigenschaft handeln“ in Anbetracht der möglichen Unterschiede zwischen den Gesetzgebungsverfahren der Mitgliedstaaten durch die Notwendigkeit gerechtfertigt ist, eine einheitliche Anwendung der Richtlinie 2003/4 in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten (Urteil Flachglas Torgau, Randnr. 50).

Er hat daraus den Schluss gezogen, dass Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 funktionell dahin auszulegen ist, dass die darin eingeräumte Befugnis für Ministerien gelten kann, soweit sie am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sind (Urteil Flachglas Torgau, Randnr. 51).

Jedoch können die Gründe, aus denen sich der Gerichtshof für eine solche Auslegung entschieden hat, a priori keine weite Auslegung des Begriffs „gesetzgebende Eigenschaft“ rechtfertigen, nach der Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 alle Verfahren erfasst, die eine Ausarbeitung abstrakt-genereller Rechtsnormen einschließlich solcher im Rang unter einem Gesetz ermöglichen.

Während nämlich die im Urteil Flachglas Torgau aufgeworfene Frage die Einordnung von Gremien und Einrichtungen betraf, die im Rahmen eines Verfahrens tätig wurden, dessen gesetzgebender Charakter nicht in Zweifel stand, geht es im Ausgangsverfahren gerade um die davon zu unterscheidende Frage, ob andere Verfahren eventuell von Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 erfasst werden.

Daher führen sowohl der Wortlaut von Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 als auch das mit dem Übereinkommen von Aarhus und dieser Richtlinie verfolgte Ziel, das Recht auf Zugang zu den bei Behörden vorhandenen Umweltinformationen zu gewährleisten und sicherzustellen, dass die Informationen selbstverständlich zunehmend öffentlich zugänglich gemacht und verbreitet werden (Urteil Flachglas Torgau, Randnr. 39), zu einer engen Auslegung, wonach nur solche Verfahren von Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 erfasst werden, die zum Erlass eines Gesetzes oder einer gleichrangigen Rechtsnorm führen können.

Es sind nämlich gerade die Eigenart und die charakteristischen Merkmale des Gesetzgebungsverfahrens, die vom Standpunkt des Rechts auf Information aus gesehen, wie es sowohl im Übereinkommen von Aarhus als auch in der Richtlinie 2003/4 vorgesehen ist, die Sonderregelung für Rechtsakte, die in gesetzgebender Eigenschaft erlassen werden, rechtfertigen.

Allein der Charakter des fraglichen Rechtsakts, insbesondere der Umstand, dass es sich um einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung handeln sollte, kann daher das Gremium, das ihn erlässt, nicht von den sich aus der Richtlinie ergebenden Informationspflichten befreien.

In Anbetracht der Ziele der Richtlinie rechtfertigen nur der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens zum Erlass von Gesetzen und die charakteristischen Merkmale des Gesetzgebungsverfahrens, das normalerweise die Information der Öffentlichkeit hinreichend gewährleistet, dass die Gremien, die die gesetzgebende Gewalt ausüben oder an ihr mitwirken, von den Informationspflichten nach der Richtlinie befreit werden.

Für diese Auslegung sprechen Wortlaut und Systematik des Übereinkommens von Aarhus, unter dessen Heranziehung die Richtlinie 2003/4 auszulegen ist (vgl. entsprechend Urteil vom 12. Mai 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, Slg. 2011, I‑3673, Randnr. 41).

Das Übereinkommen von Aarhus unterscheidet nämlich zwischen der Regelung für Gesetzgebungsakte und der Regelung für exekutive Rechtsakte. Während Art. 2 Nr. 2 Satz 2 den Vertragsstaaten erlaubt, den Zugang zu Dokumenten im Besitz von „in gesetzgebender Eigenschaft“ handelnden Behörden zu verweigern, verpflichtet Art. 8 sie hingegen, während der „Vorbereitung exekutiver Vorschriften“ eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung zu fördern.

Diese Begrenzung der in Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 eingeräumten Abweichungsbefugnis gilt allerdings unbeschadet der für die betreffende Einrichtung oder das betreffende Gremium bestehenden Möglichkeit, die Übermittlung von Umweltinformationen aus anderen Gründen zu verweigern und sich insbesondere gegebenenfalls auf eine der Ausnahmen nach Art. 4 der Richtlinie zu berufen.

Da es im Unionsrecht an einer Klarstellung fehlt, was für die Anwendung von Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 unter einem Gesetz oder einer gleichrangigen Rechtsnorm zu verstehen ist, richtet sich diese Beurteilung unter dem Vorbehalt, dass die praktische Wirksamkeit der Richtlinie nicht beeinträchtigt wird, nach dem Recht der Mitgliedstaaten.

3. Konsequenzen für die Praxis

Das Urteil eröffnet insbesondere Umweltverbänden und Bürgerinitiativen Zugang zu bislang geheimen Akten der Ministerien in Bund und Land mit Dokumenten zur Einflussnahme von Industrie und der deren Verbänden auf den Erlass von Rechtsverordnungen. Angesprochen sind damit etwa die brisanten Einflussnahmen auf die Streichung des Schienenbonus für die Bahn in der Verkehrslärmschutzverordnung oder die Regelung des passiven Schallschutzes, der Höchstbeträge für Entschädigungen und der Außenbereichsentschädigung für Flughafenanwohner.

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