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Bundes­ver­wal­tungs­ge­richt legt schrift­liche Urteils­begrün­dung zum Frank­fur­ter Flug­ha­fen vor .

Der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat am 16. August 2012 der Frankfurter Rechtsanwaltskanzlei Möller und Collegen die schriftliche Begründung seines Urteils vom 4. April 2012 (Az. 4 C 6.10 u.a.) zur Erweiterung des Frankfurter Flughafens ausliefern lassen. Das Urteil hat einen Umfang von 182 Seiten.

In einer ersten Bewertung von Rechtsanwalt Matthias Möller, der vier Musterkläger vertritt, begrenzt das Bundesverwaltungsgericht die Zahl der Nachtflüge auf ein Maß deutlich unterhalb der technisch möglichen Kapazität des Frankfurter Flughafens und eröffnet den gewerblichen Nutzern von Anliegergrundstücken erstmals einen wirksamen Anspruch auf passiven Schallschutz gegen den Fluglärm. Insoweit wurden die betroffenen Teile des Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Dezember 2007 aufgehoben. Das Verkehrsministerium ist zu einer neuen Entscheidung über den Schallschutz für Gewerbegrundstücke verpflichtet worden.

Dazu im Detail:

1. Lärmschutz in den beiden Nachtstunden

Das Bundesverwaltungsgericht stellt seinen Urteil zu diesem Thema folgenden Leitsatz voraus: »Ein Lärmschutzkonzept, das eine weitgehende Lärmpause in der Nachtkern- zeit vorsieht, kann es rechtfertigen, die Lärmschutzbelange der Anwohner in den Randstunden der Nacht weitgehend hinter den Verkehrsinteressen zurück­treten zu lassen. Selbst in diesem Fall ist es aber nicht gerechtfertigt, „die Nacht zum Tage zu machen“. Auch dann bleibt die Verhältnismäßigkeit nur gewahrt, wenn das Konzept eines zum Kern der Nacht hin abschwellenden und danach wieder ansteigenden Flugverkehrs auch in diesem Zeitsegment durchgehalten und der Flugverkehr in den Nachtrandstunden zur Vermeidung tagähnlicher Belastungsspitzen durch geeignete Vorkehrungen effektiv und konkret begrenzt wird.«

Das Bundesverwaltungsgericht begründet diese Begrenzung der Nachtflüge mit der gesetzlichen Regelung, daß gemäß § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG auf die Nachtruhe der Bevölkerung nicht nur während der Nachtkernzeit besonders Rücksicht zu nehmen ist; die in der Vorschrift enthaltene "Gewich­tungsvorgabe gilt für die gesamte Nacht, also auch für die Nachtrandstunden." Auch die erste Nachtrandstunde von 22.00 bis 23.00 Uhr sei schutzwürdig; sie dürfe, so zitiert Rechtsanwalt Matthias Möller aus dem Urteil, "nicht als bloße Verlängerung des Tagflugbetriebs angesehen werden." Ein Lärmschutzkonzept, das eine weitgehende Lärmpause in der Nachtkernzeit vorsieht, könne es nach Meinung des Bundesverwaltungsgerichts rechtfertigen, die Lärmschutzbelange der Anwohner in den Randstunden der Nacht weitgehend hinter den Verkehrsinteressen zurücktreten zu lassen. Selbst in diesem Fall eines nahezu vollständigen Flugverbots in den Kernstunden der Nacht ist es, so das Gericht, »aber nicht gerechtfertigt, „die Nacht zum Tage zu machen“. Auch dann bleibt die Verhältnismäßigkeit nur gewahrt, wenn das Kon­zept eines zum Kern der Nacht hin abschwellenden und danach wieder ansteigenden Flugverkehrs auch in diesem Zeitsegment durchgehalten und der Flug­verkehr zur Vermeidung tagähnlicher Belastungsspitzen durch geeignete Vor­kehrungen effektiv und konkret begrenzt wird.«

2. Abendliches Abschwellen und morgendliches Anschwellen des Fluglärms

Gemessen hieran durfte die Planfeststellungsbehörde jedenfalls im Ergebnis nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts davon ausgehen, dass das von ihr verfolgte Konzept eines Abschwellens und Wiederansteigens der Fluglärmbelastung in den Nachtrandstunden am Flugha­fen Frankfurt Main gewährleistet ist.

Der Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde lag die Vorstellung zugrunde, dass im Mit­tel - unter Berücksichtigung der von der konkreten Ausgestaltung des Flugver­kehrs abhängigen Schwankungen - auf die Randstunden rechnerisch jeweils knapp 67 und damit auf die Nachtrandstunden insgesamt 133 planmäßige Flugbewegungen entfallen werden. Dieser in den Nachtrandstunden zulässige Durchschnittswert ist von den von der Planfeststellungsbehörde beispielsweise für die Jahre 2005 und 2006 ermittelten Zahlen für die Winterflugplan-Periode von durchschnittlich knapp 106 Flugbewegungen (Planfeststellungsbeschluss S. 1141) nicht so weit entfernt, dass - so das Bundesverwaltungsgericht - für die Zukunft davon auszugehen wäre, dass Slots in den Wintermonaten in größerem Umfang „angespart“ und auf die Sommerflugplan-Periode übertragen werden könnten. Selbst unter Berücksich­tigung des Umstandes, dass die Luftverkehrsnachfrage in den beiden Nachtrandstunden unterschiedlich ausfällt, erscheint es deshalb auch unter Zugrun­delegung des Kalenderjahrs als Bezugszeitraum dem Gericht "gewährleistet, dass in den Nachtrandstunden nicht oder jedenfalls nicht über einen nach den Maßstäben der Gewichtungsvorgabe des § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG nicht hinnehmbaren längeren Zeitraum Spitzenbelastungen erreicht werden, die an die technische Kapazitätsgrenze heranreichen."

Infolgedessen hat es das Bundesverwaltungsgericht offengelassen, ob die Annahme der Planfeststellungsbehörde realistisch erscheint, dass das für den Prognosehorizont zu erwartende Engpassszenario eine gleichmäßige Ausschöpfung des Kontingents erzwingen werde. Die dieser Annahme zugrun­de liegende Prämisse, dass das Engpassszenario allein oder jedenfalls vorran­gig zu einer Steigerung der Nachfrage in den nachfrageschwachen Nächten der Winterflugplan-Periode führen werde mit der Folge, dass der Druck auf die Nachtrandstunden in den nachfragestarken Flugperioden abnehmen werde, erscheint dem Gericht "zumindest zweifelhaft".

3. Lärmschutz für den Arbeitsplatz

Hierzu hat das Gericht den Leitsatz aufgestellt: »Gewerbebetriebe sind von den Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes zum passiven Schallschutz nicht erfasst. Insoweit bleibt es bei der nach § 9 Abs. 2 LuftVG bestehenden Pflicht der Planfeststellungsbehörde, im Planfeststellungsbeschluss diejenigen Schutzanordnungen zu treffen, die zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind.« Weil diese Schutzanordnungen im Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 fehlen, wurde der Beschluss insoweit vom Bundesverwaltungsgericht aufgehoben.

Das Bundesverwaltungsgericht hebt das erstinstanzliche Urteil insoweit auf und begründet dies wie folgt:

»Zu Unrecht hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, mit der Ausklammerung gewerblicher Anlagen und Einrichtungen aus dem Gel­tungsbereich des Fluglärmschutzgesetzes überlasse der Gesetzgeber deren Schutz dem Schutzregime der Vorschriften für Arbeitsstätten, Mit dieser An­nahme unterstellt der Verwaltungsgerichtshof, der Gesetzgeber habe gewerbli­che Anlagen bei der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes zugleich aus dem Anwendungsbereich des § 9 Abs. 2 LuftVG herausgenommen. Diese Un­terstellung lässt sich mit den bundesrechtlich verankerten Methoden der Geset­zesauslegung nicht begründen.«

Das Bundesverwaltungsgericht rügt den Verkehrsminister, er sei der gesetzlichen Pflicht zum Schutz auch der Arbeitsplätze »nur unzureichend nachgekommen«. Und begründet dies wie folgt: »Trotz der unzutreffenden Annahme, dass das Fluglärmschutzgesetz Schall­schutz für gewerbliche Anlagen grundsätzlich ausschließe, sieht der Planfest­stellungsbeschluss in Teil A XI 5.1.3 (S. 143) für die Eigentümer gewerblich genutzter Grundstücke im Entschädigungsgebiet unter näher geregelten Voraus­setzungen Ansprüche auf Ersatz von Aufwendungen für bauliche oder betriebliche Schallschutzmaßnahmen, oder, wenn dies untunlich ist, auf angemessene Entschädigung in Geld vor. Diese Schutzanordnungen genügen den Anforderungen des § 9 Abs. 2 LuftVG nicht.« (Rz. 438)

Das Bundesverwaltungsgericht konkretisiert rechtlich den gebotenen Schutz der Arbeitsplätze gegen Fluglärm wie folgt:

»Wo die Schädlichkeitsgrenze bei Fluglärm verlauft, an der Lärmbelästigungen in „Nachteile“ im Sinne von „erheblichen Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft“ Umschlägen, lässt sich § 9 Abs. 2 LuftVG selbst nicht unmittelbar entnehmen (vgl. Urteil vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 253). Die Schädlichkeits- oder Zumutbarkeitsgrenze bedarf deshalb der fachlich-technischen Konkretisierung. Entsprechende Konkretisierungen enthält das neu gefasste Fluglärmschutzgesetz. Für gewerbliche Anlagen ist es aber - wie ausgeführt - gerade nicht einschlägig. Erst recht scheiden die für andere Lärmquellen erlas­senen fachlich-technischen Normen und Regelwerke wie etwa die Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) oder die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) als Orientierungshilfe bei der Bestimmung der Schwelle für die Zumutbarkeit von Fluglärm für gewerbliche Anlagen aus. Mangels normativer Anhaltspunkte oder fachlich-technischer Orientierungshilfen für die Bestimmung des nach § 9 Abs. 2 LuftVG zu gewährleistenden baulichen Schallschutzes ist es deshalb Aufgabe der Planfeststellungsbehörde und im Streitfall der Gerichte, zu prüfen und zu entscheiden, welche Lärmschutzvor­kehrungen bei gewerblichen Anlagen zur Einhaltung der mit einer gerechten Abwägung nicht überwindbaren Zumutbarkeitsschwelle notwendig sind.«

Gemessen an diesen Maßstäben bewertet das Bundesverwaltungsgericht das Schutzkonzept des Planfeststellungsbeschlusses für gewerbliche Anlagen als mangelhaft: »Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, der Planfeststellungsbeschluss räume den Gewerbetreibenden einen Anspruch auf Erstattung von Aufwendun­gen für (bauliche) Schallschutzmaßnahmen nur unter der Voraussetzung ein, dass die Kriterien der Arbeitsstättenverordnung erfüllt sind. Das darin zum Aus­druck kommende Schutzziel, Gewerbetreibende nicht mit fluglärmbedingten Kosten für zusätzlichen baulichen Schallschutz zur Einhaltung der Schutzanfor­derungen des Arbeitsstättenrechts zu belasten, und die hierfür maßgeblichen Auslösewerte von 80 bzw. 85 dB(A) (Planfeststellungsbeschluss S. 1006 und 1017) bleiben hinter dem nach § 9 Abs. 2 LuftVG Gebotenen deutlich zurück,

Als Schutzziel vollständig unberücksichtigt bleibt das Interesse der Gewerbe­treibenden, bei Ausübung ihrer gewerblichen Tätigkeit selbst nicht in unzumut­barer Weise durch Fluglärm belästigt oder gestört zu werden. Unklar bleibt überdies, welches Schutzniveau oder welche Auslösewerte nach dem Schutzkonzept des Planfeststellungsbeschlusses für gewerbliche Anlagen letztlich maßgeblich sein sollen.

Im angefochtenen Urteil (juris Rn. 896) klingt zwar an, dass sich die Planfeststellungsbehörde auf der Grundlage der von ihr eingeholten Gutachten auch an der VDI-Richtlinie 2058 orientiert hat. Sie führe - so der Verwaltungsgerichtshof - in Anknüpfung an die lärmmedizinischen Gutachten ergänzend und überzeugend aus, dass es bei der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit zumutbar sei, die Fenster grundsätzlich geschlossen zu halten und nur zum Zweck des Stoßlüftens zu öffnen. Danach würden bei einem Außenpegel von 75 bis 80 dB(A) am Tag schon bei einem Dämmwert von 20 bis 25 dB(A) in den Räumen weitgehend ein äquivalenter Dauerschallpegel von 55 dB(A) eingehalten, den die VDI-Richtlinie 2058 für überwiegend geistige Erwerbstätigkeit empfehle. Feststellungen dazu, ob damit ein Schutzziel für „überwiegend geistige Erwerbstätigkeit“ mit einem entsprechenden Schutzniveau festgeschrieben werden sollte oder ob es sich insoweit lediglich um Kontrollüberlegungen der Planfeststellungsbehörde handelte, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht getroffen. Klarheit verschafft auch die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses (S. 1017 f.) nicht, wo lediglich davon die Rede ist, dass die VDI-Richtlinie, in der Beurteilungspegel von 70 dB(A) für „einfache oder überwiegend mechanisierte Bürotätigkeiten“ und 55 dB(A) für überwiegend geistige Tätigkeiten angegeben würden, als „zusätzlicher Anhaltspunkt“ herangezogen werden könne.

Die Kläger zu 3 und 4 im Verfahren BVerwG 4 C 6.10 rügen deshalb zu Recht, dass sie auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses nicht mit hinreichender Bestimmtheit absehen können, ob und unter welchen Voraussetzungen sie auf der Grundlage des Schallschutzkonzepts des Planfeststellungsbeschlusses für gewerbliche Anlagen zumindest dem Grunde nach Aufwendungsersatz für passiven Schallschutz beanspruchen können. Die Frage, ob den Anforderungen des § 9 Abs. 2 LuftVG auf der Grundlage der VDI-Richtlinie entsprochen wäre, oder ob die von der Richtlinie empfohlenen Werte - wie die Kläger meinen - zu unzumutbaren Belästigungen führen, bedarf deshalb keiner abschließenden Entscheidung.

Mangels hinreichend klar formulierter Schutzziele und -anforderungen hilft auch die auf die fehlende subjektive Betroffenheit der Kläger zielende Erwägung des Verwaltungsgerichtshofs (juris Rn. 897) nicht weiter, die Büros und sonstigen Aufenthaltsräume des Anwesens der Kläger „dürften“ angesichts eines in der Baugenehmigung vorgegebenen Schalldämmmaßes von 45 dB(A) über ausrei­chenden baulichen Schallschutz verfügen.

4. Entschädigung für die Übernahme von Hausgrundstücken

Im Planfeststellungsbeschluss unzureichend geregelt ist nach Bewertung des Bundesverwaltungsgerichts auch die Übernahmeentschädigung. Der Verwaltungsgerichtshof geht im erstinstanzlichen Urteil davon aus, dass sich der Anspruch nach der Nebenbestimmung in Teil A XI 5.1.3 Nr. 3 (S. 1434) des Planfeststellungsbeschlusses auf eine angemessene Entschädigung in Geld richtet, falls bauliche Schallschutzmaßnahmen untunlich sind. Dieser Entschädigungsanspruch kann sich auch zu einem Übernahmeanspruch verdichten. Ungeklärt bleibt indes, in welchen Fällen bauliche oder betriebliche Schallschutzmaßnahmen untunlich sind, und vollends, ab welchen Schallwerten der Übernahmeanspruch greifen soll. Damit verfehlt, so das Bundesverwaltungsgericht, »der Entschädigungsanspruch die ihm nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs von der Planfeststellungsbehörde zugedachte Funktion, all jene Fälle gewerblicher Nutzungseinschränkungen durch Fluglärm abzufedern, in denen die Weiternutzung eines Gewerbegrundstücks trotz Maß­nahmen des baulichen Schallschutzes und gegebenenfalls auch trotz flankierender Maßnahmen des organisatorischen und des individuellen Schallschutzes nicht mehr zumutbar oder gar gesundheitsschädlich ist.«

5. Entschädigungsleistungen für die Beeinträchtigung gewerblicher Außenflächen

Im Planfeststellungsbeschluss bleibt ungeregelt, ob und unter welchen Voraussetzungen die klagenden Gewerbetreibenden Entschädigungsleistungen für Beeinträchtigungen der Nutzung ihrer ge­werblichen Außenflächen beanspruchen können. Ob ihnen im nachfol­genden Entschädigungsverfahren insoweit Erstattungs- oder Entschädigungs­ansprüche zustehen und welche Auslösewerte hierfür gegebenenfalls maßgeb­lich sein sollen, klärt der Planfeststellungsbeschluss nach Bewertung des Bundesverwaltungsgericht nicht.(Rz. 457)

Die Außen­anlagen der Grundstücke der Kelsterbacher Kläger werden infolge der Erweiterung des Flughafens einer ganz beträchtlichen Lärmbelastung ausgesetzt sein. Der Verwaltungsgerichtshof hat aller­dings den Hinweis der Planfeststellungsbehörde für überzeugend gehalten, dass diese Flächen nicht zu einem dauernden, sondern nur zu einem vorübergehenden Aufenthalt bestimmt seien, und hat im Übrigen organisatorische und individuelle Schallschutzmaßnahmen für zumutbar gehalten. Selbst wenn die Zumutbarkeitsschwelle im Einzelfall überschritten werde, sehe der Planfeststel­lungsbeschluss - so der Verwaltungsgerichtshof weiter - einen Entschädigungs­anspruch vor. Dem entsprechend hat die Landesregierung im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof durch Protokollerklärung klarge­stellt, dass die Regelung in Teil A XI 5.1.3 Nr. 3 des Planfeststellungsbeschlusses grundsätzlich auch Entschädigungsleistungen für eine Beeinträchtigung der Nutzung gewerblicher Außenflächen sowie deren Übernahme umfasst.

Den Anforderungen des § 9 Abs. 2 LuftVG genügt das Schallschutzkonzept des Planfeststellungsbeschlusses für gewerbliche Außenanlagen nach Bewertung des Bundesverwaltungsgerichts »gleichwohl nicht. Auch insoweit lassen Verwaltungsgerichtshof und Planfeststellungsbeschluss völlig offen, welches Schutzniveau auf gewerblichen Außenflächen hinsichtlich welcher Tätigkeiten zu gewährleisten ist und ab welchen Auslösewerten oder nach welchen sonstigen Kriterien Entschädigung oder Übernahmeentschädigung in Betracht kommt.«

6. Entschädigung für fluglärmbedingtes Ausbleiben von Kunden

Bundesrechtswidrig ist es nach Bewertung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Verwaltungsgerichtshof einen unmittel­bar fluglärmbedingten Kundenverlust als rechtlich unerheblichen bloßen Verlust einer Lagegunst qualifiziert hat.(Rz. 461) das Grundrecht auf Eigentum schützt nicht bloße Umsatz- und Ge­winnchancen, auch wenn diese für das Unternehmen von erheblicher Bedeutung sind. Ein Grundeigentümer muß es deshalb grundsätzlich hinnehmen, wenn sich eine Veränderung der tatsächlichen Gegebenheiten und der damit verbundene Verlust der Lagegunst auf den Bestand des Kundenkreises negativ auswirkt.

Hier ist der klägerische Gewerbebetrieb tagsüber einem flughafenbedingten Verkehrslärm ausge­setzt, der die Grenze des einer Verkaufsstätte Zumutbaren überschreitet, weshalb die Kunden ausbleiben. Ein unmittelbar fluglärmbedingter Rückgang der Kundenzahlen ist mit „Verlust einer Lagegunst" – nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts – »nicht zutreffend umschrieben. Jedenfalls für unzumutbare Einwirkungen ist in diesen Fällen an ähnliche Grenzziehungen zu denken, wie sie das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 23. Februar 2010-1 BvR 2736/08 - NVwZ 2012, 512) unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur Stichtagsregelung herausgearbeitet hat. Entsprechende Regelungen lässt der Planfeststellungs­beschluss vermissen.« (Rz. 462)

7. Erste Bewertung der Urteilsgründe

Zusammengefasst hat das Bundesverwaltungsgericht dem Flugverkehr auch in den nicht vom Nachtflugverbot eingeschlossenen beiden Nachtrandstunden deutliche Grenzen gesetzt. „In dieser Zeit darf die Nacht nicht zum Tag gemacht werden“, kommentiert Rechtsanwalt Matthias Möller, „die Zahl der Flüge ist daher gegenüber dem Flugbetrieb am Tage durch ein rasches Abschwellen nach 22 Uhr und ein langsames Anschwellen nach 5 Uhr zu begrenzen. Diese Anforderungen an ein Lärmschutzkonzept während der Nachtzeit sind auch an andere deutsche Flughäfen zu stellen und erfordern eine kritische Überprüfung der dortigen Regelungen im Planfeststellungsbeschluss.“

Die Urteilsgründe fordern mit überzeugenden Gründen ein Schallschutzkonzept für gewerbliche Arbeitsplätze, Entschädigungsleistungen für die Beeinträchtigung gewerblicher Außenflächen und eine Entschädigung für das Ausbleiben von Kunden als Folge des Fluglärms. Insoweit ist der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und wurde vom Bundesverwaltungsgericht aufgehoben. Das Verkehrsministerium wurde verpflichtet, insoweit eine neue Regelung in der Planfeststellung zu entwickeln.

Die gewerblichen Kläger aus Kelsterbach haben sich, so der auf Fluglärm spezialisierte Rechtsanwalt, „insoweit mit ihren Rügen im vollen Umfang durchgesetzt. Sie bewerten das Urteil als einen wichtigen Erfolg.“


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  [2006-03-17 12:35]
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