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Die Einführung der Vereinsklage im Bundesrecht .
Welche Möglichkeiten ergeben sich daraus für die Verbände ?

26. Deutscher Naturschutztag 2002 in Hannover
Biologische Vielfalt - Leben in und mit der Natur
Arbeitskreis 2: Recht - Auswirkungen des Bundesnaturschutzneuregelungsgesetzes
Zusammenfassung des Vortrages am 20. Juni 2002
mit Anmerkungen zur Egelsbach-Entscheidung des VGH Kassel

 

Die Einführung der Vereinsklage im Bundesrecht -
welche Möglichkeiten ergeben sich daraus für die Verbände

Die Neuregelung des Bundesnaturschutzgesetzes eröffnet den Naturschutzverbänden ein Klagerecht vor den Verwaltungsgerichten. Dessen Neuerungen gegenüber den zum Teil 20-jährigen Verbandsklageregelungen der Länder werden vorgestellt (1.), es wird kritisch geprüft, in welchem Maß dadurch das Vollzugsdefizit reduziert wird (2.), welche Wirkung die Präklusionsregelung hat (3.), ob nun eine "Waffengleichheit" gegenüber den Naturnutzern erreicht ist (4.), (ob eine Kultur des Ablaßhandels droht 5.) und ob eine Befriedung der Rechtsordnung eintritt (6.). Abschließend prognostiziert der Autor, daß die Naturschutzverbände zukünftig nicht mehr ohne eine politische Strategie für das jeweilige Planungsverfahren auskommen werden und mit mehr Professionalität die Interessen von Natur und Landschaft effektiver vertreten werden (7.)

1. Die Verbandsklageregelung im Bundesnaturschutzgesetz

Durch die "Verbandsklage" wird den Bundesverbänden und den Landesverbänden der anerkannten Naturschutzvereine erstmals eine Befugnis zum verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz (Klage, Eilantrag auf Aussetzung der Vollziehung) gegen

  1. Planfeststellungsbeschlüsse und solche mit einer Öffentlichkeitsbeteiligung verknüpften Plangenehmigungen von Bundesbehörden, also von Eisenbahnstrecken und Wasserstraßen,
  2. Planfeststellungsbeschlüsse, solche mit einer Öffentlichkeitsbeteiligung verknüpften Plangenehmigungen, Befreiungen von Verordnungen für Naturschutzgebiete, Nationalparke, FFH-Gebiete und Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie der Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern und Mecklenburg-Vorpommern
  3. einzelne dieser bislang nicht durch Klage angreifbaren Entscheidungen der anderen östlichen Bundesländer
eröffnet, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein (altruistische Verbandsklagebefugnis).

Gerichtlich angreifbar sind jetzt bundesweit alle Befreiungen von Verboten und Geboten zum Schutz von Naturschutzgebieten, Nationalparken und Gebieten zum Schutz von FFH- und Vogelschutzgebieten, alle Planfeststellungsbeschlüsse über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind sowie alle Plangenehmigungen ebenso zu Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden, soweit eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen ist.

Wurde ein Verwaltungsakt aufgrund eines verwaltungsgerichtlichen Streitverfahrens erlassen, sind Rechtsbehelfe unzulässig; ein Beispiel soll dies erläutern: Wurde eine Landesbehörde vom Gericht verurteilt, eine bestimmte Befreiung zu erteilen, ist diese Erteilung der Befreiung nicht mehr von einem Verband anfechtbar.

Der Bundesgesetzgeber hat damit ein Minimalprogramm einer Verbandsklage geregelt und es den Ländern ausdrücklich freigestellt, weitergehend auch anderen Entscheidungen der Verbandsklage zu eröffnen.

Der Verband muss zur Zulässigkeit seines Rechtsmittels geltend machen (§ 61 Abs. 2 BNatSchG), dass der von ihm angegriffene Verwaltungsakt

  1. dem Naturschutzrecht oder anderen Rechtsvorschriften widerspricht, die zumindestens auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind,
  2. der Verband dadurch in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt wird und
  3. der Verband in dem Planungsverfahren gesetzlich nach § 58 BNatSchG oder nach weitergehende landesrechtliche Vorschriften zur Mitwirkung berechtigt war und
  4. der Verband sich entweder zur Sache geäußert hat oder er (rechtswidrig) nicht beteiligt wurde.

Zum gerichtlichen Prüfungsumfang in einem Verbandsklageverfahren zählen nur die Argumente, die der Verband im Rahmen seiner Mitwirkung fristgerecht und hinreichend konkret vorgebracht hat. Denn das Gesetz bestimmt, daß der Verband im Klageverfahren mit allen Einwendungen ausgeschlossen ist, die er im Verwaltungsverfahren nicht geltend gemacht hat, aber auf Grund der ihm überlassenen oder von ihm eingesehen Unterlagen zum Gegenstand seiner Äußerung hätte machen können (§ 61 Abs. 3 BNatSchG).

Die Rechtsprechung hat etwa in der Niederursel-Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes die Anforderungen konkretisiert, wie präzise ein Naturschutzverein in seinen außergerichtlichen Einwendungen vortragen muß, um sich im Verbandsklageverfahren noch auf das Thema mit Aussicht auf Erfolg beziehen zu können.

Der gerichtliche Prüfungsumfang wird in einem Verbandsklageverfahren auch durch die im Gesetz verankerte Hürde beschränkt, daß der angefochtene Verwaltungsakt

  1. den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes widerspricht,
  2. Rechtsvorschriften, die auf Grund dieses Gesetzes erlassen wurden, widerspricht
  3. dem Landesnaturschutzgesetz widerspricht oder
  4. anderen Rechtsvorschriften, die bei Erlaß des Verwaltungsaktes zu beachten und zumindestens auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind, widerspricht.

Nach der Egelsbach-Entscheidung des VGH Kassel ist der Naturschutzverein deshalb mit einer Kritik an der Notwendigkeit des angefochtenen Pülanungsprojektes, der fehlerhaften Prognose der Bau- und Betriebskosten und der Kritik an einer fehlerhaften Abwägung anderer öffentlicher Belange ebenso ausgeschlossen, wie mit dem Argument, für das Planungsprojekt lägen keine Gründe des Gemeinwohls vor oder Gemeinwohlgründe seien überbewertet. Als mageren Rest will der VGH den Vereinen nur die äußerst selten angebrachte Rüge belassen, Gemeinwohlgründe für das Projekt außerhalb des Naturschutzes seien nur vorgeschoben oder mißbräuchlich vorgebracht worden.

Die Chancen für einen Erfolg einer Verbandsklage konzentrieren sich daher auf eine Überprüfung der naturschutzrechtlichen Seite der Abwägungsentscheidung. Der Verein kann mit Erfolg rügen,

  1. daß eine Abwägung der Belange des Naturschutzes überhaupt nicht stattgefunden hat,
  2. daß in der Abwägung an Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht eingestellt wurde, was nach der Lage der Dinge einzustellen war,
  3. in der Abwägung die Bedeutung der Naturschutzbelange etwa aufgrund einer lückenhaften oder methodisch fehlerhaften Kartierung nicht ordnungsgemäß erkannt wurde oder
  4. der gefundene Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen wurde, der zur objektiven Gewichtigkeit der naturschutzfachlichen außer Verhältnis steht.

Scheiterten in den vergangen 20 Jahren der Verbandsklagepraxis insbesondere in Hessen die meisten Planungsentscheidungen an einer lückenhaften Erfassung des naturschutzfachlichen Abwägungsmaterials, etwa wegen der unterlassenen Kartierung der Tierwelt, verschiebt sich derzeit auch in Verbandsklageverfahren der Konfliktschwerpunkt hin zu der Frage in welchem Maße auf noch nicht von den Ländern gemeldete, aber potentielle FFH-Gebiete in der Planung Rücksicht zu nehmen ist.

Drängt sich nach einer zukünftigen Meldung eine Aufnahme einer Fläche als FFH-Gebiet objektiv auf oder ist die Fläche durch das Bundesland der EU gemeldet, darf eine Planung in das Gebiet unter Gefährdung der Schutzziele nur eingreifen, wenn

  1. dies aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig ist und
  2. das Ziel der Planung als Ergebnis einer Alternativenprüfung mit geringerer Beeinträchtigung andernorts nicht erreichbar ist.

Kommen in dem Gebiet sogenannte prioritäre Elemente (Biotop oder Tier- bzw. Pflanzenart) vor, zählen als solche Interessen nur die menschliche Gesundheit und die Sicherheit. Soll anderen Interessen Vorrang gegeben werden, muß zuvor eine Stellungnahme der EU-Kommission eingeholt werden. Sind solche prioritären Elemente nicht vorhanden, können auch soziale oder ökonomische Interessen den planerischen Eingriff rechtfertigen.

Können solche Interessen nicht angeführt werden oder eröffnen sich Alternativen, dann sind "erhebliche" Beeinträchtigungen der Bestandteile für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck des (potentiellen) FFH-Gebietes unzulässig.

Ein rechtmäßig zugelassener Eingriff in ein (potentielles) FFH-Gebiet bedarf der im Verbandsklageverfahren prüffähigen Anordnung von Maßnahmen, um dem Zusammenhang des Netzes Natura 2000 herzustellen.

Häufig wird die Verschärfung der fachlichen Standards etwa in der Umwelt- oder FFH-Verträglichkeitsprüfung dazu führen, daß sich zukünftig das Hauptaugenmerk zugunsten der Rüge der Disproportionalität (oben Nr. 4) der Abwägung verschieben wird.

Ein Erfolg der Verbandsklage ist in den Fällen zukünftig möglich, wenn das dem Naturschutz zugemutete Opfer außer Verhältnis zu dem mit der Entscheidung für die Planung bewirkten Erfolg steht oder wenn die Planungsentscheidung aus objektivierter Sicht wegen einer Fehlgewichtung der Naturschutzbelange nicht mehr vertretbar ist.

Erfolge werden hier aber schwierig, denn den Behörden steht innerhalb des durch die vier oben genannten Schranken ein Ermessensspielraum bei der Entscheidung zwischen kollidierenden öffentlichen Belangen zu und eine Verbandsklage ist zum Scheitern verurteilt, die innerhalb dieses Ermessensspielraumes die Behördenentscheidung nur durch die von den Verbänden favorisierte Entscheidung ersetzen will.

2. Schwindet das naturschutzrechtliche Vollzugsdefizit?

Das Bundesumweltministerium erwartet von der Verbandsklage, daß Defizite beim Vollzug des Naturschutzrechts abgebaut würden, weil die Verwaltungen angesichts der Klagedrohung umsichtiger und sorgfältiger planen würden. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen bemißt der Verbandsklage sogar die Funktion eines Gegengewichts zum zunehmenden Aushandeln von gesellschaftlichen Kompromissen zu.

Eine kritische Bewertung der zwanzigjährigen Wirkung der landesrechtlichen Verbandsklagemöglichkeiten kommt zu einer differenzierten Bewertung. Die Kombination von Verbandsklagemöglichkeit wirkt als ein allerdings nur schwaches Gegengewicht dazu, daß das Abwägungsergebnis fast aller bedeutenden planerischen Verwaltungsentscheidungen durch politische Regierungsentscheidungen unter Vernachlässigung naturschutzrechtlicher Vorgaben unzulässig vorbestimmt wird. Diese politische Determination wird durch die Verbandsklagemöglichkeit aber nicht im Ergebnis ver- oder behindert, sondern es wird nur der Aufwand bei der Ermittlung des naturschutzrelevanten Sachverhaltes und bei der Begründung der leider vorbestimmten Abwägungsergebnisse erhöht, um gerichtsfeste Entscheidungen produzieren zu können. Als Folge dieses erzwungenen Mehraufwandes wird sich der Umfang der Kompensationsmaßnahmen für die Eingriffe in Natur und Landschaft erhöhen. In diesem beschränkten Umfang wird das Vollzugsdefizit korrigiert werden.

3. Die Präklusion: Naturschützer als Flickschuster?

Ein Naturschutzverein ist - wie oben erläutert - im Verbandsklageverfahren mit all den Argumenten ausgeschlossen, die er nicht bereits als "Einwendungen" im Verwaltungsverfahren geltend gemacht hat und die er auf Grund der ihm überlassenen oder von ihm eingesehenen Unterlagen zum Gegenstand seiner Äußerung hätte machen können. Mit dieser unter Juristen so bezeichneten Präklusions-Vorschrift wird den Naturschutzverbänden eine Anforderung gestellt, durch die ein einzelner "29er-Sachbearbeiter" oder eine Kreisgruppe eines Naturschutzvereins regelmäßig überfordert sein wird. Denn nicht nur die Auswahl welche Themen, sondern vor allem wie intensiv diese im Einwendungsschreiben vorgetragen werden, bestimmt einen späteren Klageerfolg und ist nicht ohne fachkundige Schulung und Beratung vorzunehmen. Denn wer sein Heil in der Masse des Vortrages sucht, wird die Kehrseite der Medaille beim Studium der Zulassungsentscheidung erleben: Eine umsichtige Planungsbehörde macht ihre Beschlüsse gerichtsfest, indem sie alle relevanten Argumente der potentiellen Kläger sorgfältig abarbeitet und mit einer Abwägung der Gegenargumente die gerichtlichen Angriffsmöglichkeiten minimiert. Damit ist aus der Sicht des Verbandes zugunsten von Natur und Landschaft nichts außer viel Papier gewonnen.

4. Juristische "Waffengleichheit"

Eine juristische Waffengleichheit für Nutzer und Schützer der Umwelt erwarten Juristen aus den Naturschutzverbänden von der bundesrechtlichen Verbandsklage. Zu betrachten sind hier Klagemöglichkeiten gegen rechtswidrige Verwaltungsentscheidungen. Gegen eine Versagung eines beantragten Eingriffs in Natur und Landschaft zugunsten eines planfeststellungsbedürftigen Planungsprojektes steht dem antragstellenden Nutzer die Klagemöglichkeit offen. Werden die Naturschutzbelange rechtswidrig nicht über-, sondern untergewichtet, eröffnet die Verbandsklage für die Naturschutzverbände das gleiche rechtliche Instrument. Gleichstark sind beide "Waffen" aber nicht, denn die Verbände können im Gegensatz zum Nutzer nur Rechtsverstöße gegen Vorschriften rügen, die zumindestens auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind. Der Nutzer hat ein weitergehendes Rügerecht.

5. "Kultur der außergerichtlichen Einigung"

Die Naturschutzverbände relativierten während des Gesetzgebungsverfahrens den Hinweis auf eine drohende Klageflut mit dem Argument, in den USA und in Frankreich habe sich als Folge der Verbandsklagemöglichkeit eine regelrechte Kultur der außergerichtlichen Einigung entwickelt. Die Verbandsklage eröffnet den Naturschutzverbänden, sich ihre Klagemöglichkeit als "Investitionshemmnis" mit zumindestens mehrmonatiger Verfahrensverzögerung - wie der Spiegel titelte - in einem "Ablaßhandel abkaufen" zu lassen. Sieben Millionen statt der geforderten 30 Millionen Mark zahlte 1997 ein Energiekonzern für den Weiterbau des Pumpspeicherwerkes Goldisthal in Thüringen an eine BUND-Stiftung. Der heutige DNR-Vorsitzende Hubert Weinzierl geißelte diese Zahlung von 0,5 % der Investitionssumme als "Seelenverkauf für ein Linsengericht". Daß auch Sekt und Kaviar winken können, demonstrierte die Landesregierung von Baden-Württemberg, die so der Spiegel (14/1997) einen "dreistelligen Millionenbetrag überwies", nachdem der WWF und andere Naturschutzverbände auf Einsprüche gegen ein Autowerk in den Rheinauen verzichtet hatten. Erfreulicherweise begehrt die Basis in den Naturschutzverbänden gegen solchen Seelenverkauf auf, ob das angesichts der notorischen Finanznöte der ehrenamtlichen Naturschützer als Bollwerk reicht, ist fraglich.

6. Befriedende Wirkung auf die Rechtsordnung

Die Verbandsklagemöglichkeit bringt die Naturschutzverbände bei der prozessualen Strategieentwicklung auf gleiche Augenhöhe zu den von der Planung im Grundeigentum Betroffenen. Prozessziele sind damit nicht mehr nur der Lärmschutz oder die Sicherung landwirtschaftlicher Betriebe, sondern auch eine Verteidigung von Naturschutzinteressen. Überflüssig macht die Verbandsklage die in der Regel parallelen Verwaltungsklagen aus betroffenem Grundeigentum nicht, denn die Eigentümer können formell und materiell auch Fehler über das Naturschutzrecht hinaus rügen und damit die Erfolgsaussichten erhöhen. Die Verbandsklage wird daher nicht - wie von Bündnis 90/Die Grünen angeführt - an Stelle vieler Einzelklagen treten und die Gerichte nicht entlasten.

Wenn Naturschützer der Verbandsklage eine "stark befriedende Wirkung auf die Rechtsordnung" zumessen, sprechen sie die Klärung des Interessenstreits zwischen Nutzern und Schützern zukünftig durch Richterspruch statt bisher durch Ministerentscheidung an. Das ist ganz sicher ein Gewinn, für den die Naturschutzverbände aber erhebliche finanzielle Mittel werden aufbringen müssen. Zwar halten sich die Streitwerte der Gerichtsverfahren mit 10 bis 50 Tausend Euro in Grenzen, die eigenen Anwaltshonorare und die Kostenrisiken von Gutachterhonoraren wollen aber erst einmal während der kurzen Rechtsmittelfrist von einem Monat gesichert sein. Das gelingt nur mit einer weitsichtigen Vorplanung und lokalen Bündnissen.

7. Ausblick: Zwang zu einer politischen Strategie und zu mehr Professionalität

Die bundesweite Verbandsklage eröffnet den Naturschutzverbänden die Möglichkeit einer effektiveren Vertretung von Naturschutzinteressen. Die Verbandsklage ist dabei nur die letzte Notbremse gegen rechtswidriges Staatshandeln, wirkungsvoller und kostengünstiger sind die Kombination von überzeugenden Fachargumenten, dem Entwickeln von Alternativen, dem öffentlichen Auftreten durch Aktionen und durch eine kontinuierliche Pressearbeit. Nur durch den aktiven Gebrauch dieser Bausteine entwickeln sich lokale Aktionsgruppen, Netzwerke und Rechtsschutzfonds mit den etwa in Lärmschutz und Grundeigentum von der Planung Betroffenen als der letztlich erfolgsbegründende Basis jeder Verbandsklage. Gerade weil die Verbände die Klagemöglichkeit mit Augenmaß und sparsam anwenden wollen und schon aus Finanzgründen anwenden müssen, werden sie eine politische Strategie zu ihrem Verhalten in den Planungsverfahren für naturschutzrelevante Großprojekte entwickeln müssen. Sie werden ihre Arbeits- und Finanzkräfte bündeln und zu einer professionellen Projektarbeit finden. Die fachlichen Berater der Naturschutzverbände werden beim Argumentieren im Einwendungsschreiben und in der Klagebegründung eine gewichtige Rolle einnehmen müssen. Letztlich werden Effizienzargumente dafür sprechen, die anwaltliche Vertretung der Verbandsklagen in die Hand von wenigen spezialisierten Umweltanwälten zu legen.

Der absehbare Zugewinn an Professionalität der Vertretung von Naturschutzinteressen

  • im Planungsverfahren,
  • gegenüber der (Presse-) Öffentlichkeit und
  • in den Gerichtsverfahren
ist nach meiner Einschätzung die folgenreichste Wirkung der Einführung der bundesweiten Verbandsklage.


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